行政检察客体类型建构及其规制功效初探

检察机关的法律监督范围与内容随着行政检察客体的明晰化类型化之规范，凸显行政检察监督在法律监督机关的地位与作用，符合法治国家建设总体要求。行政检察客体设定流变的突出效应在于，促进了新时代行政检察客体类型化，检察机关的行政检察监督职能呈现新的样态。行政检察监督法律关系的构成要素——客体之功效在于规范行政检察主体行为；其内在要求监督主体须坚守中立性谦抑性原则，防范和纠正“越位、错位、缺位”行为，以高质量行政检察质效彰显法律监督的根本目标与价值追求，进而保障公正司法、维护社会公平正义，促进职责明确、依法行政的政府治理体系建设，并以此保障服务和促进中国式法治现代化。

来源：原文发表于《理论探索》２０２５年第２期，因篇幅限制，注释省略

作者：徐汉明　谢欣源

注：因文章篇幅较长且独段可读性强，故文章分为《行政检察客体类型设定的检视与反思》《行政检察客体类型之规范建构》《行政检察监督客体之规制功效的彰显》３部分推送

问题的提出

步入新时代，我国行政检察工作快速发展并取得了长足进步。然而，相较于刑事检察、民事检察等检察工作，行政检察依然处于起步阶段，被视为“短板中的短板”“弱项中的弱项”。究其原因是多方面的，其中与长期以来学界和实务界对构成行政检察法律关系基础理论的研究关注度不高，鲜有对相关主体、对象、客体等核心范畴、重要概念的界定与诠释，以及与行政检察自主知识体系构建滞后等都呈正相关的关系。

“法律监督一元论”认为，所谓监督法律关系是指为了维护国家法制的统一和法律的正确实施，专门的国家机关根据法律授权，运用法律规定的手段对法律的实施情况进行监督并能产生法定效力的法律行为。我国著名法学家朱孝清将法律监督概括为具有专门性、程序性与事后性监督的特征。我国检察理论奠基人王桂五先生曾提出，法律监督对象是指违法（含犯罪）主体，其客体是指违法主体的违法行为，两者有紧密的联系，但不能混淆。

近年来，有学者对法律监督的内涵作出新诠释，认为我国宪法和宪法性法律语境下的法律监督，历经新中国成立之初移植克隆、本土化改造、新时代定型化成熟化制度化，已成为中国式法治现代化的核心范畴，构成了中国式法律监督体系之魂，赋予主体性原创性标识性的新内涵，是中国共产党人领导亿万人民开探、开辟、开拓、开创中国式检察工作现代化标识性重大成果，是中国式检察制度体系的根脉，蕴涵了中国共产党集中统一领导下国家行政权、监察权、审判权、检察权之国家权力结构的科学配置，是确保执政安全、制度安全、国家长治久安之法宝。

法律监督被赋予国家一元政治权力结构下国家法律监督机关“元权力”，刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察是基于这种“元权力”位阶下的“四项种权力”，即确保法律监督权——中央司法事权这一“元权力”公正高效行使之“四维”；这四项权力运行尤其相关“权力束”支撑，构成了中国式法律监督体系之“元权力”——“种权力”——“子权力”，由此构成了中国式法律监督权之科学完备的职能体系。

依据修订后的《宪法》《人民检察院组织法》《人民法院组织法》、颁布的《监察法》及修订的刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼三大程序法之相关规定，检察机关监督的对象既有限缩也有拓展，监督法律关系的客体之内容不断明晰和完善。

但是，回顾总结人民检察事业走过的７０多年曲折发展进程与历史经验，鲜有对行政检察客体展开的研究。一方面，上世纪八十年代，王桂五先生率先开启对“法律监督的一元论”原创性基础理论关涉监督的法律关系、监督的对象和客体、监督的范围和手段、监督的内容分类和要求等重大理论命题的探索，其包含着对行政检察客体之开创性研究。但在其后鲜有学者继续深耕这一领域，有关对行政检察客体等基础理论问题的研究一直处于沉寂状态。

另一方面，值得反思的是理论界实务界没有及时跟上新时代行政检察改革的步伐，未能围绕行政检察制度建设成果从理论与实践的结合上全面概括提升与系统阐释，精准厘清行政检察主体、对象、客体等相关基本命题与核心范畴，构建中国式行政检察自主知识体系的任务任重而道远。

因此，从坚持行政检察法律监督的性质地位出发，厘清行政检察客体着手，加强对行政检察之监督的法律关系等基础理论研究，对于丰富发展法律监督理论体系，构建行政检察主体性原创性知识体系，有助于发挥行政检察制度之优势并实现功效转化，加快推进行政检察体系和能力现代化有着重大现实意义。为此，笔者围绕行政检察客体类型建构及规制之功效提出些许管见，以抛砖引玉、求教于同仁。

行政检察客体类型设定的检视与反思

行政检察主体是指宪法法律赋予人民检察院行政检察职能的行政检察部门，其对象是指行政检察监督所指向的违法主体，其客体是指检察机关依据宪法法律赋予的相关职能与行使职权的专门检察活动所指向对象之相关违法行为及其危害后果。这通常包括：专门行政检察所指向特定主体的违法行为，即：法院行政审判活动的程序性效力的违法行为，已生效的行政判决裁定与执行活动的违法行为，行政非诉讼的强制执行裁定的程序性效力的违法行为，以及检察机关在履行法律监督职责过程中发现行政执法人员、行政审判人员违法行使职权之不作为、滥作为的行为，等等。

对行政检察客体的研究，意义在于着力于法定授权行政检察监督范围和重点方面的研究，通过充分发挥其法律监督职能作用以释放其激励效应、避免怠于职责呈现缺位、不到位的行为，同时形塑以监督客体是否符合法律规定作为评价办案质量优劣的条件之一，即不符合监督法律关系的客体的监督行为亦是越位错位的监督行为，因而行政检察所监督的“客体”构成了衡量和检验行政检察案件质量的重要指标，成为高质量办好每一个案件的重要话题。梳理行政检察客体创设流变的曲折历程，大体可划分为四个阶段。

（一）行政检察制度创建关涉客体的模糊缺失阶段（１９４９－１９５６年）

伴随新中国建立后３０年人民检察制度曲折发展的历史，行政检察制度创建及其行政检察对象、客体的创设也经历了一个初步探索和遭受挫折的历程。这一时期呈现出两个时段的特征。

第一个时段：可追溯到１９４９年至“五四宪法”颁行前。１９４９年９月２７日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中央人民政府组织法》在创建人民检察制度过程中创设了“检审分离”的司法体制和诉讼程序，赋予最高检察署最高检察责任。１９４９年１２月经中央人民政府主席批准发布的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》（以下简称“试行条例”）第３条第２款对各级司法机关判决提起抗议的客体首次设定并载明为“违法”。此时无论民事检察还是行政检察都仅仅代表国家对公益案件的参与权，这里不仅参与对象不明确，而且关涉的客体亦指向不明，即该参与权指向对象究竟是全国社会各界与劳动人民还是其代表机关或有关组织，对此规定均不明晰；在关涉参与权指向的客体是机关、有关组织的越位、错位、缺位等违法情形，存在规定缺失的问题。

第二个时段：“五四宪法”及１９５４年检察院组织法的颁布，将隶属于中央人民政府具有行政制度属性的检察署上升定格为与国家行政机关、审判机关相平行的国家机构。与此同时，“五四检察院组织法”对检察监督的对象明晰为侦查机关、审判机关、劳动改造机关，对其监督的客体细化明晰为侦查活动、审判活动、刑事案件判决执行与劳动改造机关的活动是否合法，即其唯有违法才能启动检察监督。由于受制于行政审判制度缺失、有的检察署办理的选举申诉案件通过选举委员会处理，未启动行政诉讼。

（二）行政检察制度处于空白阶段（１９５７－１９７８年）

伴随反右斗争运动在全国范围内开展，《人民检察院组织法》赋予检察机关发现国家机关决议、命令和措施违法的情形实施“一般监督职能”遭到搁置。其后，检察机关的职能逐渐削弱，直至十年“文革”期间检查机关被撤销，其职能交由公安机关代行。在此大背景下，行政检察从法律制度安排到检察实践等一直处于空白状态。

回溯新中国建立后３０年行政检察制度从创设到取消直至长期处于空白，人民检察制度作为社会主义国家制度重要组成部分，被当时主要参与建设者认为是“新生制度”和“新生事物”，因此如何建设尚有很多难点和困惑，以致出现“简单克隆”“全盘复制”的现象。而事关检察制度基础理论研究方面，仅有我国著名大检察官李六如介绍苏联检察制度内容并撰写的《检察制度纲要》以及中央人民政府最高检察署刊印的《检察制度》，涉及行政检察客体、行政公益诉讼客体等基础理论研究方面则更是空白，这是值得总结和反思的。

（三）行政检察制度恢复重建及行政检察客体逐渐明晰阶段（１９７９－２０１１年）

一方面，伴随改革开放后社会主义法制建设启航，１９７８年３月５日，五届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法》恢复了人民检察院的设置。《关于七个法律草案的说明》中指出人民检察院的性质为“国家的法律监督机关”，其后通过的１９７９年检察院组织法第一条予以载明，并被其后修订的“八二宪法”确认并予以宪法化，由此“奠定了法律监督机关是维护国家法制统一的机关这一基调，并且也奠定了法律监督机关要实行法律监督这一方向”。

另一方面，１９７９年检察院组织法对新中国成立以来检察职权配置的曲折变动与争鸣予以总结，将实践创新形成的以追诉刑事犯罪与刑事诉讼监督为主体的五项职权（第５条）予以载明；有关人民检察院的机构设置和人员的任免方面，该法第２０条规定“最高人民检察院设置刑事、法纪、监所、经济等检察厅，并且可以按照需要，设立其他业务机构；地方各级人民检察院和专门人民检察院可以设置相应的业务机构”。虽然，该法第６条规定了“人民检察院依法保障公民对于违法的国家工作人员提出控告的权利，追究侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利的人的法律责任”的检察职权兜底条款，但行政检察未列入机构设置序列；有的基层检察机关办理了不少行政机关侵犯公民权利的犯罪案件，此时的行政检察处于“师出无名”“名不正言不顺”的阶段，这时恢复重建后的检察机关“重职务犯罪侦查”“轻诉讼监督”“弱民事行政检察”“缺公益诉讼检察”，形成“一重一轻一弱一缺”状态的制度性根源；而民事检察、行政检察、公益诉讼检察始终未能作为履行法律监督职能实现形式主职主业的“三驾马车”，不仅不能与反贪污贿赂反渎职侵权等职务犯罪侦查职能相提并论，就是与刑事检察职能亦难以“并驾齐驱”。

这一阶段值得关注的是，具有社会主义法制建设标志性重大事件的《行政诉讼法》由七届人大二次会议通过。该法第１０条明确规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”；第６４条赋予“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉”的职权，为开展行政检察提供了法律保障。

其后“两高”下发《关于开展民事、经济、行政诉讼法律监督试点工作的通知》将包括行政诉讼法律监督的客体明晰为对违反法律法规的生效判决裁定等。与此同时，最高人民检察院决定成立民事行政检察厅，主要负责对人民法院审理民事、行政诉讼案件是否合法实行监督以及对下的业务指导，并有权按照审判监督程序提出抗诉。这一阶段起步发展的行政检察面临多方面挑战与困扰。

其一，理论界与实务界对包括行政检察的性质地位、目标任务、监督的法律关系之对象与客体、实施方式等出现较大争鸣，具有代表性的学术争鸣观点有“行政诉讼监督说”“行政检察监督说”“行政诉讼检察监督说”等。其争论的焦点是：行政检察权介入行政诉讼是否干涉了行政权、审判权，亦或检察机关行政诉讼监督的客体是审判机关对“民告官”案件或“官告民”即行政机关提请法院裁定行政强制执行的非诉讼案件的判决裁定之非公正性、非程序性乃至对行政法制秩序的扰动性破坏性，并通过提出抗诉、检察意见、检察建议等方式，启动有管辖权的法院再审，裁定纠正确有错误并已经发生法律效力的行政判决、非诉讼执行裁定，使被扰动的行政审判秩序得以维护、被破坏的行政法制秩序得以修复，使被侵害行政相对人的合法权益得到“司法救济”，进而使办理错误裁判的审判人员的错案责任受到追究，使行政审判执行过程中徇私舞弊、贪赃枉法，严重损害行政司法公正的司法人员犯罪依法定管辖与相关程序受到刑事追究，而且促使作出错误的具体行政行为的相关责任人通过审判意见、检察意见、检察建议受到相应处理，由此维护行政审判公正，维护行政法制统一，保障自然人、法人、其他组织合法权益等多元价值目标，并且促进构建职责明确、依法行政的政府治理体系之根本目标。

其二，检察机关将民事检察、行政检察合二为一，设立民事行政检察机构，将对民事诉讼实行法律监督与对行政诉讼实行法律监督这两项不同范围、对象、客体的专门监督揉和在一起来行使与实行，无论在当时与当下都是值得商榷的。这是因为，虽然这两项监督的法律关系所指向的对象都是法院的专门审判机构，但民事诉讼实行法律监督的领域关涉自然人、法人、其他组织之间平等民事法律关系的纠纷，对这类判决裁定确有错误通过民事检察对民事审判（执行）活动实施法律监督，以公正裁判既达成“私权救济”的目标，又维护了民事审判秩序和司法公正，彰显司法公信力；而行政诉讼法律监督关涉行政相对人与行政机关不对称的行政法律关系，对这类确有错误的判决裁定通过提出抗诉、检察意见、检察建议等方式启动法院再审纠正错误的判决裁定，既维护行政审判公正，又督促纠正行政机关错误的具体行政行为，达成对不对称行政相对人的“权利救济”。

其三，监督的法律关系之具体对象——某些法院在贯彻实施“两高”有关行政检察监督相关司法解释、规范性文件过程中各取所需，有的以“管辖不能抗”“非诉讼执行裁定不能抗”，人为限缩行政检察监督的范围；有的对关涉已生效错误判决裁定的审判卷宗不予调取，即便允许到法院档案室查阅因原案件承办人的审判工作案卷未移交档案室、有的重要证据丢失或无法查找等，不同程度地影响和制约行政检察对生效判决裁定是否错误的审查、抗诉。作为“民告官”的行政相对人一般处于弱势地位，而处于行政裁判强势一方的“行政官”常常不到庭应诉，检察机关调取相关再审证据、调查行政违法行为与行政违法审判行为经常遇到不予配合甚至设置障碍等情形。尤其是行政诉讼法有关行政检察的程序性条款存在立法疏漏，甚至连履行行政检察职能的“调查权”迟迟未能载明，所有这些，构成了这一阶段行政检察举步维艰的重要羁绊。

（四）行政检察制度及其客体体系化规范化构建阶段（２０１２年至今）

步入新时代，我国行政检察呈现定型化成熟化的特征。这包括：

（１）法律制度安排层面。历经改革开放尤其是新时代，我国行政检察制度体系逐步定型化制度化。立法机关坚持人民检察院是法律监督机关的性质地位的高度，于２０１８年通过修订的检察院组织法。该法对事关行政检察职能的提起公益诉讼，对诉讼活动进行法律监督，对判决、裁定等生效法律文件执行工作的监督等均纳入检察机关的职权体系（第２０条）；２０１９年修订的检察官法将开展公益诉讼，对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼活动进行监督作为检察官的法定职责，这仅仅是一方面。另一方面，基于２０１２年修订的民事诉讼法赋予民事诉讼实行法律监督方式的“调查权”，２０１４年修正的行政诉讼法对调查权虽未作出规定，但通过采取“承接式”立法模式对民事诉讼法第２１０条规定内容予以确认，并增加对调解书损害国家利益、社会公共利益提出抗诉权或检察建议权，对审判人员违法提出纠正的检察建议权，以及明确行政诉讼实行法律监督之客体的８种情形。再一方面，针对行政公益诉讼与民事公益诉讼长期缺失，２０１７年修正的民事诉讼法和行政诉讼法在总结改革试点经验的基础上，赋予行政检察、民事检察对“四大领域”负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的检察建议权和起诉权。

（２）组织机构建设方面。为贯彻实施《中共中央关于深化党和国家机构改革决定》，将行政检察机构独立设置，并纳入中央批准构建新时代下检察工作新格局下，与刑事检察、民事检察、公益诉讼检察并驾齐驱的“四大检察”之列；时任最高人民检察院检察长张军首次提出“做实行政检察工作”，强调“抓好典型性、引领性案件的监督，争取双赢多赢共赢效果”，一支规范化专业化精英化的行政检察官队伍快速建成壮大。

（３）行政检察制度优势充分释放。对行政诉讼案件的受理、审理、裁判、执行的错裁错判与违法行为全过程的“诉讼内监督”全面加强，对行政执法与刑事司法反向衔接以及行政违法行为监督、强制隔离戒毒监督等“诉讼外监督”取得新突破。

（４）行政检察传播体系正在形成。一方面，行政检察质效已成为“中国之治”国际话语权传播的一道“亮丽风景线”，成为展示新时代中国式法治现代化重大成就不可或缺的“重要窗口”。另一方面，人民群众的期盼、支持、帮助对包括行政检察在内的新时代法律监督工作开拓局面提供了厚重基础。与此同时，理论界研究对补齐行政检察短板、强化行政检察弱项，为夯实行政检察理论基础提供了强大智力支持。

作者简介

徐汉明

徐汉明，１９５１年生，湖北鄂州人，经济学博士，教育部科技部司法鉴定技术应用与社会治理法学创新基地首席专家，社会治理法学学科带头人，最高人民检察院检察基础理论暨应用理论研究基地、法治发展与司法攺革研究中心首席专家。中国法学会常务理事，中国刑事诉讼法学研究会学术委员会暨中国行为法学会学术委员会副主任委员，国际刑法协会中国分会理事。

从事社会治理法治、监察法治、司法管理、土地产权、检察理论研究。２０１２年以来在《中国社会科学》《中国法学》《人民日报》《光明日报》等发表论文３５０余篇，出版专著２８部。曾参加中共十七大、十八大、十八届四中全会重大课题调研，主持国家社科基金与教育部“建立健全惩防腐败体系”“社会管理法治化”“保证公正司法，提高司法公信力”“网络安全立法”“社区矫正立法”“监察立法”“社会治理法学原论”“对监察委员会的外部监督”“司法管理体制改革”“习近平社会治理法治论述摘编”“检察官单独职务序列工资及福利制度”“‘两院’组织法修改”“‘枫桥经验’的东方模式”“法治中国指标体系及考评标准”以及“法治湖北指标体系及考评标准”等重大课题１００余项；撰写咨询报告被党中央、中央政法委、最高检、最高法、省级领导机关采纳批示３５０余件。

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