行政检察客体类型建构及其规制功效初探

检察机关的法律监督范围与内容随着行政检察客体的明晰化类型化之规范，凸显行政检察监督在法律监督机关的地位与作用，符合法治国家建设总体要求。行政检察客体设定流变的突出效应在于，促进了新时代行政检察客体类型化，检察机关的行政检察监督职能呈现新的样态。行政检察监督法律关系的构成要素——客体之功效在于规范行政检察主体行为；其内在要求监督主体须坚守中立性谦抑性原则，防范和纠正“越位、错位、缺位”行为，以高质量行政检察质效彰显法律监督的根本目标与价值追求，进而保障公正司法、维护社会公平正义，促进职责明确、依法行政的政府治理体系建设，并以此保障服务和促进中国式法治现代化。

来源：原文发表于《理论探索》２０２５年第２期，因篇幅限制，注释省略

作者：徐汉明　谢欣源

注：因文章篇幅较长且独段可读性强，故文章分为《行政检察客体类型设定的检视与反思》《行政检察客体类型之规范建构》《行政检察监督客体之规制功效的彰显》３部分推送

行政检察客体类型之规范建构

当抽象一般概念及其逻辑体系不足以掌握某生活现象或者意义脉络的多样表现形态时，首先会想到的补助思考形式是将其“类型化”。通过对行政检察客体予以归类整理并运用类型化的分析研究工具，可以窥见行政检察客体的实践状况，并揭示行政检察客体遵循的逻辑与原则，从而对未来该项制度的功能发挥有所助益。

行政检察经历了产生、停滞、取消、恢复、发展的本土化再造过程，行政检察监督的客体类型逐步规范。随着行政检察法律制度的定型化成熟化法律化，行政检察监督的客体扩展到对行政机关违法行使职权或者不行使职权等违法行为的监督，呈现出新型监督客体的规范化，并使之成为新时代行政检察工作的亮点和监督质效的增长点。梳理概括如下：

（一）行政违法行为监督：对行政机关违法行使职权或不行使职权的监督

行政机关承担着管理经济事务、社会事务与文化事业的职能，其范围宽泛，内容繁多。因各种因素的影响，行政权运行尤其是行政执法权运行过程中常常呈现出扩张性、任意性的特点而面临较大行政风险，这给添附行政检察监督这一新兴权力制约与监督提供了正当性基础。

一方面，检察机关过去在行政诉讼监督中发现的行政机关的违法行政行为进行“穿透式”监督，通过对裁判文书的监督以间接制约的方式倒逼行政机关依法行政，因此在行政诉讼监督中检察机关对违法行政行为的监督具有事后性、间接性、被动性。行政诉讼中人民法院对案件的审查贯彻有限审查原则，由于审判机关对行政行为的不完整审查，导致检察机关对行政诉讼的监督也承延了这种审查的不完整性。因此，完善行政检察职权体系，明晰行政检察监督的客体，对于检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权督促其纠正，不仅有利于补强行政检察监督功能的完整性，而且有利于提升行政检察监督的质效性。

另一方面，检察机关在履职过程中可通过制发检察建议直接监督行政机关的违法行为，检察权与行政权之间直接产生的监督关系，其承载的客体是以行政违法行为的表现形式为前提的。即检察机关依法能动地开展对行政违法行为的监督，展现出能动司法检察的制度特征。检察机关开展对行政违法行为的监督旨在补强过去检察监督权“单一化”功能的不足，此种“后置式法律监督评价模式”对过往法律监督体系漏洞的补强带来了法律监督效力的提升，促进审判公正、法治政府、行政相对人合法权益保护在法治轨道上同频合力共振。

再一方面，宪法和法律赋予检察机关行使法律监督职能的方式，既包括通过诉讼方式实现的事后监督，又包括通过检察建议等方式进行的诉前监督，共同形成了对行政机关在诉讼外和诉讼内的双向监督，拓宽了行政检察监督的广度和深度。行政系统内部的行政复议和与行政复核等内部监督方式、法院通过司法审查的方式实行的外部监督，其严密性和规范性虽不断完善，但皆存在天然的局限性，固有弱点难以避免和克服。如前者受制于行政机关“内卷化”自我保护的现实状态与缺乏内部纠错机制不无关系，而后者发动的前提必须进入司法审查程序，存在受案范围的受限性和程序上的被动性。检察机关对行政违法行为的监督是履职过程中针对行政机关实施的行政违法行为，检察机关的防错、纠错机制相较于行政机关内部监督和法院的司法审查监督皆具有中立性、独立性、效度性诸多优势。因此，检察权在新时代行政检察改革完善的基础上，保持着推动法治政府建设，促进职责明确、依法行政的政府治理体系现代化的作用。

（二）“行刑”衔接复合型：“行刑”双向衔接之违法情形监督

“行刑”双向衔接监督是指检察机关对传统行政执法机关向司法机关移送涉嫌犯罪案件衔接之监督，与在履行职责过程中发现刑事案件涉及行政处罚违法而实施法律监督的机制。对此，最高检印发的《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》，首次明确了检察院在“行刑”双向衔接监督工作中的职能作用。“行刑”双向衔接机制弥补了公安、海关、商检、海警、自然资源、生态环境、农业农村、文化和旅游、卫健委、退伍军人事务、司法行政、审计、市场监管、国家移民管理、税收征管等在行政执法过程中可能涉及违法乃至渎职侵权犯罪时仅将涉及犯罪部分移送监察委处理而导致的无法纠正与行政案件有关的“原案”，即相关行政处罚决定乃至行政强制措施执行错误，或行政裁判错误、行政裁定执行错误、非诉讼行政强制执行裁定错误等方面存在监督的盲区与空白。因而，行政执法与刑事司法的衔接客体具有复合性的同时又具有交叉性。这意味着行政违法的客体同时是行政检察的客体，即行政机关滥作为、不作为的行为导致被提请诉讼时行政机关作为诉讼对象，行政行为涉及滥作为、不作为构成犯罪亦可能构成渎职侵权犯罪。由此可见“行刑”双向衔接监督的客体本质上是对监督对象之违法情形的客体。

（三）行政非诉讼执行监督：对非诉讼执行实施专门监督的制度化

根据《行政诉讼法》第９７条之要义，行政非诉执行是行政相对人对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，无行政强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行的制度。相较于传统的对生效行政判决、裁定、调解书的执行，行政非诉讼执行的基础依据是无行政强制执行权的行政机关所作出的生效行政决定。但是在行政非诉讼执行中，行政机关提出申请后，法院无论是准予执行，还是不准予执行，都要作出裁定，对此种裁定的执行仍旧属于对判决、裁定等生效法律文书执行的内容。

行政非诉讼执行检察监督的具体运用是行政检察权的重要组成部分，这一过程关涉对行政检察权与审判权、行政权的厘定。在这个层面上，行政非诉讼执行检察监督展示上其独特的价值和理论属性。一方面，行政非诉讼执行检察监督与行政执行检察监督虽然同属行政检察监督的范畴，但实际上二者处于不同场域，二者的差异主要源于行政非诉讼执行监督在其结构和功能上的独立性。相较于传统的行政执行检察监督而言，行政非诉讼执行检察监督同时涉及对法院审判权的监督以及对行政机关行政权力的监督，表明其监督对象具有司法性和行政性的双重属性，因此，行政非诉讼执行检察监督的实施实际上是对多维主体权力运行架构的穿透性监督。另一方面，行政非诉讼执行检察监督的运用在法律体系中的定位往往隶属于更广泛的司法监督范畴。这种监督具备工具性的特点，即作为实现法律公正和效率的一种手段，因而兼具技术性属性。因此，行政非诉讼执行检察监督的运用不仅凸显了其在法律监督体系中的重要性，也展示了其在维护法律秩序和实现司法公正方面的复杂性和深远影响。

行政非诉讼执行过程中出现的“不作为、滥作为”，严重侵犯行政相对人或者利害关系人的合法权益，因此，行政非诉讼执行监督在整个行政检察监督体系中扮演关键角色，不仅是行政检察监督的重要职能之一，更是在行政检察监督领域中起到填充的作用。一方面，行政非诉讼检察监督价值体现了对个体利益的保护与尊重。在非诉讼执行过程中，尤其是在涉及到行政相对人的财产时，面临的风险往往具有不确定性。这种风险在很大程度上源于个体面对强大的国家公权力时，缺乏足够的能力进行有效的抗衡。因此，当检察机关对非诉讼执行的合法性进行监督时，其本质目的在于保护具体行政相对人的权益，首先要确保作为执行依据的原行政决定的合法性、合理性与公正性；其次要确保法院审理行政非诉执行案件过程的合法性，最后要确保执行行为的合法性、合理性与公正性。另一方面，通过这种监督机制，检察机关能够对执行过程与方式进行监督，促进审判权与行政权的透明运行和法治化以防止或抑制行政非诉执行的混乱现象。

（四）行政检察公益诉讼：赋予专门提起行政诉讼职能

检察机关提起公益诉讼制度被明确以法律形式确定，标志着我国检察机关提起公益诉讼制度正式确立。２０１８年中央全面深化改革委员会第三次会议通过的《关于设立最高人民检察院公益诉讼检察厅的方案》将公益诉讼检察厅作为专门组织机构，为此最高检在内设机构改革过程中正式组建第八检察厅，由其承担公益诉讼检察职能。

公益诉讼检察厅的单独分设反映了办案组织类型化与专业化，不仅凸显从供给侧满足人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境的新需求新期待，而且有利于进一步统筹全国检察机关公益诉讼工作，确保重大决策部署和相关法律落实落地，强化法律监督，提高办案效果。

检察公益诉讼依赖于检察体制改革、检察机关反贪职能以及职务犯罪侦查权转隶监察委员会后释放出法律监督职能体系的优势和制度功效，明确检察机关提起行政公益诉讼的权力是对宪法所确立的法律监督机关职责的落实，是法律监督体系定型化成熟化的标志性成果。

检察机关通过办理公益诉讼案件，支持适格主体依法行使诉权，督促行政机关依法履行管理监督职责，规范行政机关依法行政，以司法手段保护公益，维护国家利益和社会公共利益，是推动国家治理能力和治理体系现代化的一项重要制度安排。

随着党和国家机构全面深化改革的深入推进，最高人民检察院将行政公益诉讼的职能划归公益诉讼专门部门行使，这一举措的意义重大而深远。行政公益诉讼与民事公益诉讼“两者合一”作为专门检察是新时代满足人民群众对更高水平服务更丰富内涵需求，不仅融合了传统检察职能的基本特征，而且在法律监督的规律性方面展现出其独特性，即在诉前程序中通过具有鲜明监督属性的制度设计促使行政机关自我纠错和依法履行职责。故对行政公益诉讼职能已赋予专门的公益诉讼检察部门行使所指向的客体不在本文讨论范围。

作者简介

徐汉明

徐汉明，１９５１年生，湖北鄂州人，经济学博士，教育部科技部司法鉴定技术应用与社会治理法学创新基地首席专家，社会治理法学学科带头人，最高人民检察院检察基础理论暨应用理论研究基地、法治发展与司法攺革研究中心首席专家。中国法学会常务理事，中国刑事诉讼法学研究会学术委员会暨中国行为法学会学术委员会副主任委员，国际刑法协会中国分会理事。

从事社会治理法治、监察法治、司法管理、土地产权、检察理论研究。２０１２年以来在《中国社会科学》《中国法学》《人民日报》《光明日报》等发表论文３５０余篇，出版专著２８部。曾参加中共十七大、十八大、十八届四中全会重大课题调研，主持国家社科基金与教育部“建立健全惩防腐败体系”“社会管理法治化”“保证公正司法，提高司法公信力”“网络安全立法”“社区矫正立法”“监察立法”“社会治理法学原论”“对监察委员会的外部监督”“司法管理体制改革”“习近平社会治理法治论述摘编”“检察官单独职务序列工资及福利制度”“‘两院’组织法修改”“‘枫桥经验’的东方模式”“法治中国指标体系及考评标准”以及“法治湖北指标体系及考评标准”等重大课题１００余项；撰写咨询报告被党中央、中央政法委、最高检、最高法、省级领导机关采纳批示３５０余件。

中国实践智库：立足中国实践，对话中国智库。（专题统筹：秦前松）