行政检察客体类型建构及其规制功效初探

检察机关的法律监督范围与内容随着行政检察客体的明晰化类型化之规范，凸显行政检察监督在法律监督机关的地位与作用，符合法治国家建设总体要求。行政检察客体设定流变的突出效应在于，促进了新时代行政检察客体类型化，检察机关的行政检察监督职能呈现新的样态。行政检察监督法律关系的构成要素——客体之功效在于规范行政检察主体行为；其内在要求监督主体须坚守中立性谦抑性原则，防范和纠正“越位、错位、缺位”行为，以高质量行政检察质效彰显法律监督的根本目标与价值追求，进而保障公正司法、维护社会公平正义，促进职责明确、依法行政的政府治理体系建设，并以此保障服务和促进中国式法治现代化。

来源：原文发表于《理论探索》２０２５年第２期，因篇幅限制，注释省略

作者：徐汉明　谢欣源

注：因文章篇幅较长且独段可读性强，故文章分为《行政检察客体类型设定的检视与反思》《行政检察客体类型之规范建构》《行政检察监督客体之规制功效的彰显》３部分推送

行政检察监督客体之规制功效的彰显

在事物变量关系中作为事物指向对象的客体与主体之间构成互动制衡的结构关系。对行政检察客体之规制，其本质上是指对行使行政检察职能的主体与客体之间变量关系的调整优化。这意味着行政检察客体的明晰化规范化构成了对行政检察主体的制衡作用。

（一）原则立场：坚持行政检察权谦抑性

无论是行政检察客体明晰化规范化之应然要求，还是行政检察客体对行政检察主体反向激励与约束之实务探讨，都须认识和把握法律监督权的基本属性。

一方面，行使行政检察权应当遵循谦抑性原则。这是因为，行政检察监督遵循谦抑性原则不仅仅在于防止其运行过程中无序扩张，而且使行政检察权与行政权运行均按照各自的制度安排、程序运行而保持对彼此权力边界的恪守、各自权力运行张力的有序控制，实现两者功效的平衡、互动与协调，并使各自的制度安排所具有的优势在行政诉讼程序法治与对行政权运行监督程序协调一致的条件下得以实现。具体而言，行政检察主体对行政执法、生效的判决裁定是否合法的审查、评价和认定，是以其已经发生且存在的违法事实并产生违法后果的行为和适格的法定“客体要件”作为标准，并得到相关证据的支持。从这个意义上看，唯有具备法定“客体要件”并且有证据证明，才能判断、认定违法行为存在，并依职责和程序作出行政检察决定，即提请抗诉、提出抗诉、提出检察意见、发出检察建议、发出纠正违法通知书等；亦即通过行政检察受案、审查、调查等方式认定具备行政检察监督对象之客体，则必须行使行政检察权，通过启动审判程序、行政纠错程序使违法行为分别得以纠正，由此激励行政检察主体忠实履行职责，从而彰显行政检察客体的激励功能。反之，若无违法情形发生与证据支持，则不能判断、认定违法行为存在，故行政检察主体不得滥用行政检察权，任意启动审判监督程序、行政错案纠正程序，由此约束行政检察主体恪守职业纪律，从而彰显行政检察客体的约束功能。

这意味着行政检察监督并不是“全能监督”，行使行政检察职能的主体既不能代替审判机关行使审判权，也不能代替行政机关行使行政权，一般情形下应当在法律授权与程序控制位阶下依照行政诉讼法赋予的审查权所体现的“后司法评价”的制度安排，其监督的主要途径是通过对法院行政裁判、执行裁定乃至非诉讼强制执行裁定是否合法的监督，传递并作用于对行政机关的具体行政行为、行政执法行为是否合法尤其是否有违法行为的监督，而不能漠视对行政权的尊重，亦或超越传统行政诉讼程序法律制度安排将“后司法评价”模式变更为对行政行为是否合法的“同步监督模式”，这可能打破“后司法评价”模式与行政行为决策、执行、强制执行“三位一体”的运行模式之间的平衡，而使自身成为“脱缰的野马”。由此，行政检察主体对行政“滥作为”“不作为”等违法行为这一类客体的专门监督，当须保持谦抑性与自我克制的立场。但是，这并不意味着对行政检察监督权全方位的限缩，而是彰显其护法者的独特角色，既保障行政实体法与行政诉讼法之统一正确实施，又促进政府依法行政，建设职责明确、依法管理的政府治理体系，维护政令统一、市场统一，维护社会公平正义，进而维护法制统一，并以此作为其行使行政检察权的根本价值取向。

另一方面，行政诉讼之诉权赋予于行政相对人，检察机关发动抗诉的前提条件是法院生效的行政判决、裁定、执行行为可能存在违法性，且不以维护行政相对人诉权为唯一选项。行政检察的谦抑性在行政违法检察监督上主要体现在“限于检察机关在履行法律监督职责中发现的违法线索”，即监督客体仅限于检察机关在履行行刑反向衔接对行政违法的监督，在履行传统刑事检察职责，对司法人员渎职侵权职务犯罪检察监督等法律监督职责中发现的行政机关违法行为或不履行职权行为，这为行政检察监督案件质量的评价标准提供了依据。行政检察监督虽然不能代替行政机关内部监督制约机制，也不能替代其他监督方式，但并不意味着行政检察监督权无法触及属于行政机关或其他监督主体负责的监督事项。行政检察主体须坚持行政检察监督能动性，行政检察监督权的设立与完善正是对行政机关或其他监督主体监督职能的补足与增强。对此有学者认为，行政复议、行政审核覆盖的层面，行政检察不应介入。事实上，既定的法律制度安排赋予检察机关对行政违法行为监督的范围、方式呈现出相对扩大与多样化的情形。这种“多元介入”方式及抗诉、提起公诉、提出检察建议、发出检察意见书等并非一定产生负面影响，可能在保护行政相对人或公共利益等方面产生更好的法律效果。例如，修订的《行政诉讼法》赋予行政检察机构代表国家提起公诉，其能动检察之精义在于跳出传统行政诉讼监督之桎梏，将目光转向新类型的监督客体——对行政“不作为、滥作为”之代位发动追诉，则发挥着检察权特有的主动性、监督性，在不干涉行政机关正常执法活动的同时督促其公正、高效、精准执法，纠正行政违法行为，促进法治政府建设，以维护行政相对人合法权益和社会公共利益。

（二）协调领域：推动“上下一体”与司法责任制之协调

“检察一体化”是检察机关组织原则的重要内容，同时也是检察权运行的基本原则之一。其反映在行政检察的核心内容是“上命下从”，即包括上级检察院与下级检察院之间的领导与被领导关系。“上命下从”领导机制与检察官依法独立行使办案权之间存在着天然的张力关系，在当前检察权运行机制的框架下，避免不适当干预案件办理工作的关键不仅在于提升检察官的独立性以回避或调整遵循上级命令，而是在于恰当地配置由于遵从命令而引起的责任分配上的过错责任追究分担难题。为此须探讨两者功效的协调与同向发力实践问题。

一是有效发挥“检察一体”制度优势与全面准确落实司法责任制。一方面，须坚持“检察一体”的原则，发展完善“上下一体、内部协调、横向协作、整体统筹”的检察工作运行机制，充分挖掘和释放检察制度优势，节省法律监督成本，增强法律监督整体效能。另一方面，须紧紧扣住和高度聚焦“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的改革要旨，建立一套权责明确、协作紧密、制约有力、运行高效的办案组织体系，包括主任检察官办公室、独任检察官的权力清单、责任清单、负面清单及其程序控制与考核评价，形成“谁办案谁决定谁追究”、承担错案责任终身追究制与“检察一体”矛盾协调平衡的解构机制。因此，须对《人民检察院组织法》第３４条规定的内容作精准理解，建立从检察长、副检察长、检委会委员到主任检察官办公室、主办检察官等各种岗位界定清晰的权力清单，让权力范围由岗位决定而不是由具体案件决定，特别重大复杂疑难案件可以选择岗位，但不能跨岗位行使权力。检察官需对自己权限内的案件决策承担责任，检察长和检察委员会虽有权改变办案检察官的决策，但若案件决策由检察长或检察委员会作出，则由作出决定者承担相应的责任。这些成熟的制度安排既为检察机构内部的层级指令与服从关系设定了界限，又确保决策权的行使受到承担案件责任的约束。

二是坚持管辖法定主义，完善指定管辖与属地管辖冲突平衡的调节机制。一方面，检察机关指定管辖制度是对属地管辖一般性原则的补充，在检察工作中发挥着合理分配办案力量、破除办案阻力、统筹检察职能有效履行等功效。但是，实践中存在一种倾向，即习惯于将指定管辖作为管辖疑难复杂问题的简单化处理路径，从而造成实务中指定管辖滥用与误用时有发生等问题。为回应这一实践困境，避免以指定管辖为主导的情形，防止偏差对行政检察官办案责任制的不当扰动，须坚持属地管辖的一般性原则，对需指定管辖的相关特殊案件设立甄别辨析的门槛，规范指定管辖适用条件。另一方面，近年来最高法陆续开展了行政案件的级别管辖和集中管辖的试点工作，对基层法院管辖的一审行政案件实行集中管辖。根据检察机关监督同级别审判机关的检察原则，行政检察近年来也呈现出集中管辖态势，这种管辖变动虽然促进了检察资源优势整合，推动检察工作案件化办理，削弱了行政辖区不当因素对检察权的干扰，但也造成基层检察院行政案件分配不均匀，人财物不适配等新问题。为此须在横向上强化检察一体化机制，完善同级检察院间协调联动、互相配合，释放减轻集中管辖所在地检察机关办案压力。纵向方面则须注重对复合型专业型办案组织的优化配置与行政检察官的淬炼选调，建立适应行政审判管辖方式变化对行政检察人员专业化办案团队的调配。

三是规范检察长指挥权。检察长和检委会等主体不能违反法定主义原则，防止检察长审核指令权过度扩张，充分授权一线办案组织和检察官办案。优化检察委员会运行模式，完善检委会审议决定案件的范围，增强检委会委员审议案件的司法亲历性。

（三）赋权视角：优化行政检察职权配置

从内设机构改革层面看，在传统的检察权运行中，存在“倾向对刑事犯罪重点追诉指控的职能，轻视对于公民权利和社会利益的保护职能服务职能”，这种“重打击、轻保护、弱服务”的趋势不仅反映了特定历史背景和发展阶段的检察工作短板，同时暴露了检察权运行体系在平衡惩治犯罪与保护人权方面呈现不协调、不匹配的状态。在行政检察监督职能类型化方面，对行政违法行为监督作为行政检察中具有显著主动性特质的诉讼监督职能，其不仅是与社会接轨最为紧密的检察业务，而且也是司法效益产生速率最快和效果最突出的领域，在确保法律监督职权的有效性和透明性方面发挥着其独特的程序价值和功效作用。

从办案检察官职权配置层面看，行政检察官具有“司法性”的属性。其中，行政检察官作为司法官的性质决定了其应当具有依法办案的相对独立性，排除外界的干扰，行政检察机构执行上级命令，体现“上下一体”的特征。这就决定了检察官既不具有完全的独立性，也不能完全服从，而是具有相对独立的地位。日益复杂的司法挑战、错节丛生的法律关系和细微的事实认定，对行政检察官的政治能力、专业技能、办案经验以及社会洞察力提出了更高的要求。因此，行政检察官必须选取更加专业化、职业化、精英化的发展路径，以适应社会发展的动态需求和检察监督办案需求。然而，现行检察官职权配置方面存在的先天不足是，检察官的职责、权利、义务被统括化，检察官的“基准权力清单”制度缺失，因而司法实践中常见检察官过度依赖领导意见，导致其在个案中独立判断能力受损。

因此，须建立检察官“基准权力清单”制度。所谓检察官基准权力是指具有与“四等十二级”职务等级之第四个职务等次的检察官（一级、二级、三级、四级、五级）资格的所具有依法独立行使办案的权力，可授予多项权力。具体径路是：建立与检察组织综合配套改革相匹配的检察官基准权力清单体系，可按照由低级至高级的“四等十二级”单独职务赋权，形成明确清晰的权力清单体系，即：“检察官的基准权力＋职务等级的权重＋所属层级司法机构的管辖权权重”，由此构成检察官的权力清单体系。对行政检察官的办案职权进行合理划分和科学配置，将具备司法性特征的办案职权配置给检察官，将具有行政性特征的办案职权配置给检察长、副检察长或检察委员会，将办案职权下放至办案行政检察官手中，在“上下一体”与“相对独立”中寻求合理平衡，尤其须建立行政检察官基准权力清单体系，以此激励约束行政检察官依法履行职责。这有利于促使行政检察官深入研究业务，投入更多时间和精力思考案件办理的正当性、合法性，确保办案质量，努力提高自身的专业水平和办案技巧，从而有效推动行政检察队伍的专业化、规范化建设。

（四）运权维度：正确有效行使调查核实权

从调查核实权的维度看，检察机关在行政检察过程中行使调查权具有法定性。《人民检察院组织法》规定“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议”（第２１条）。“调查”，是行政检察监督的实体性权力与程序性权力有机结合的典型形态。其承载着行政检察权运行上的确定提请抗诉、提出抗诉，发出检察建议亦或是否启动对司法人员渎职侵权犯罪行为的刑事侦查程序等职权分类运行之联结，亦是行政检察的依法有序运行的基点。

正如“无调查权亦无发言权”“无调查程序亦无保证行政检察权依法有序运行”。检察机关开展法律监督工作，依法履行行政检察监督职责的前提是查明案件事实，开展调查核实工作是查明案件事实的基础，调查核实是检察机关正确、有效行使法律监督职权的必要措施，亦是检察机关履行法律监督职责的必要手段。调查核实权是检察机关开展检察工作的基准性权力，检察机关在行政非诉讼执行、行政违法行为等监督活动中对行政机关或司法机关违法行为提出纠正意见、检察建议或者提出抗诉、起诉，同样需要以调查核实相关违法事实为前提，注重发挥检察机关调查核实权的功能作用，对正确、有效行使发挥法律监督职能具有积极的保障作用。理论界与实务界都追求的行政检察效能的最高境界是通过规范的调查权与严密的调查程序运行，以全面准确搜集行政裁判、执行和非诉讼行政执行裁定违法的证据，认定其对国家、社会及行政相对人权益的实际损害及其程度，实现由行政审判活动违法、行政违法之客观真实向法律真实转化之契合，行政检察监督之制度效用的最大化体现。那种以调查权行使影响法院的既判力的说法不仅是偏颇的，而且行政检察之调查所获取的证据证明法院裁判、执行裁定、非诉讼执行裁定的正确使之得以维护，错误判决裁定与错误执行才得以纠正。

结语

相较于传统的“以诉的方式”监督为依托的法律监督，新时代行政检察监督客体类型化逐渐完善，丰富了新时代检察制度，扩充了检察权之内容，以立法和法律实践的方式展现检察机关行政检察监督的重要作用，凸显检察机关法律监督的定位。

检察监督并不是“全能监督”，行政检察权、行政审判权与行政权各自展现出独特的优势特性，在权力结构中互为依存与促进关系，彼此的交互作用在相互纠缠中共同构筑了一个复杂而全面的一元政治权力结构下行政权、监察权、审判权、检察权的国家权力结构体系。

在新时代检察监督实践中，一方面，须清晰厘定行政检察监督对象及客体的边界，遵循行政检察程序性的特点，坚持行政检察谦抑性、有限性的原则，既充分挖掘和释放行政检察制度优势，又规范行政检察工作，避免行政检察运行偏离程序轨道。另一方面，建立高质量办好每一件行政检察的考核评价指标体系，推动行政检察监督内涵式发展，根治行政检察预防领域可能发生的不公不严不廉的问题，以此保障和促进奋力推进行政检察工作现代化。

作者简介

徐汉明

徐汉明，１９５１年生，湖北鄂州人，经济学博士，教育部科技部司法鉴定技术应用与社会治理法学创新基地首席专家，社会治理法学学科带头人，最高人民检察院检察基础理论暨应用理论研究基地、法治发展与司法攺革研究中心首席专家。中国法学会常务理事，中国刑事诉讼法学研究会学术委员会暨中国行为法学会学术委员会副主任委员，国际刑法协会中国分会理事。

从事社会治理法治、监察法治、司法管理、土地产权、检察理论研究。２０１２年以来在《中国社会科学》《中国法学》《人民日报》《光明日报》等发表论文３５０余篇，出版专著２８部。曾参加中共十七大、十八大、十八届四中全会重大课题调研，主持国家社科基金与教育部“建立健全惩防腐败体系”“社会管理法治化”“保证公正司法，提高司法公信力”“网络安全立法”“社区矫正立法”“监察立法”“社会治理法学原论”“对监察委员会的外部监督”“司法管理体制改革”“习近平社会治理法治论述摘编”“检察官单独职务序列工资及福利制度”“‘两院’组织法修改”“‘枫桥经验’的东方模式”“法治中国指标体系及考评标准”以及“法治湖北指标体系及考评标准”等重大课题１００余项；撰写咨询报告被党中央、中央政法委、最高检、最高法、省级领导机关采纳批示３５０余件。

中国实践智库：立足中国实践，对话中国智库。（专题统筹：秦前松）