作者：郑智航，山东大学法学院教授。

目次

一、现代法治的国家信息能力基础

二、国家信息能力的生成机制

三、国家信息能力建构的法治原则

四、国家信息能力建构的法治路径

摘　要：人类法治的发展过程是从模糊治理到清晰治理再到高清治理的过程。国家信息能力的提升加速国家治理现代化进程，为立法、执法、司法和法治监督赋能，并为现代法治发现新问题、塑造新思维、创造新工具和提供新方法。国家信息能力的核心要素主要为国家认证能力、信息汲取能力和信息处理能力三个方面。国家认证能力生成的根本目的是实现大规模社会的治理，主要动力是国家权力不断向社会下沉，制度基础是社会事实收集权向上集中的行政集权制度，技术条件是信息技术的迅猛发展。国家从认同感和价值观两个层面来证明信息汲取的合法性，并建立起自上而下的信息汲取机制和自下而上的信息汲取机制。国家逐步形成了一套以行政机制为主导，以算法和人工智能等技术机制为核心，以社会机制为补偿的国家信息处理能力的生成机制。国家信息能力建构并不意味着国家垄断全部信息，并建立一个完全清晰的社会。模糊性与清晰性均衡、技治主义与人文主义结合、行政机制与社会机制互补是国家信息能力建构的三项重要原则。积极推进国家信息能力生成机制的法治化，加强国家关键信息基础设施的法治保障，是国家信息能力建构的基本法治路径。

关键词：数字时代；信息能力；国家能力；数字法治；法治中国

信息技术在全球迅猛发展导致生产生活方式、社会组织结构、国家治理机制等都发生了深刻的变革，也为法治建设开辟了新领域和新赛道，为法治实践创造了新工具和新方法，塑造了法治发展的新动能和新优势。信息愈来愈成为法治国家建设的一个重要变量。数字立法、数字执法、数字司法、数字法治监督的展开无不依赖于国家掌握大量的信息。信息是法治的实践基础，是法治基本构造中的结构性环节和基础性要素。国家必须具有强大的信息汲取、沟通和处理能力，才能够真正实现法律决策的科学化、法律执行的精准化、司法活动的智能化和法治监督的高效化。信息与法治的关系问题日益进入法学研究的视野。学者们围绕政府信息公开、公民信息权保护、关键信息基础设施保护、资本市场信息披露等问题展开研究，产生了一批具有深度影响力的学术成果。这些研究主要是从个人信息保护的角度，试图从公法和私法两个方面来建立个人信息保护法律体系，并推动了《中华人民共和国个人信息保护法》的制定和颁行。然而，现有研究在一定程度上未能从法治建设的国家维度展开，忽略了信息能力在法治国家建设中的重要性。因此从这些研究成果中既难以看到信息要素、信息机制和信息手段等对法治建设的影响，又难以看到国家信息能力与公民信息权利的平衡。本文拟从信息作为分析法治过程的新要素、作为分析法律关系和法律行为的新机制以及作为分析法律现象的新方法三重维度出发，揭示国家信息能力与法治发展的紧密关系，归纳现代法治应当遵循的信息逻辑，分析国家信息能力生成的主要机制，探讨国家信息能力建构遵循的法治原则，并在此基础上从制度软件和基础设施硬件两个角度来探寻数字时代国家信息能力建构的法治化路径。

一、现代法治的国家信息能力基础

信息能力是国家能力的重要组成部分，国家借助完善的信息交流机制和健全的基础设施建设，实现渗透和控制社会的目的，增强国家的基础性权力。信息能力是资源汲取、基层渗透、民主巩固和制度治理等几项能力的共同基础。黄璜借鉴国家能力分类框架，以政治系统理论为基础，将信息能力划分为信息整合能力、信息统领能力、信息监管能力、信息强制能力、信息吸纳能力、信息汲取能力、信息濡化能力、信息调控与认证能力等八种类型。信息能力的强弱直接影响着国家治理的方式和手段。对此，美国学者肯尼斯·阿罗说：“各种决定，不论是在哪里采用，都是所接收信息的一个函数。”法治作为国家治理的一种重要方式和手段，也必然受到国家信息能力的影响。特别是随着数字社会的兴起，数字技术赋能带来的信息整合进一步凸显了信息机制在法治建设中的基础性作用。因此，深入分析现代法治的国家信息能力基础对于加强数字时代的法治中国建设具有重要的理论和实践意义。

（一）国家信息能力的提升与法治的基本演进

从信息社会学角度来看，法治是在特定信息沟通公共空间中展开的活动。一方面，法治需要面对由特定社会中人们可能接触的语言、文字、声音、图画、影像等信息及其传播而构成的信息环境；另一方面，法治本身也是需要依据信息进行决策的活动，而决策必然受到信息能力和信息成本的影响。如果信息能力有限、信息成本过高，决策者就会对信息问题进行简单化处理，从而导致国家治理方针的模糊化。反之，如果信息能力增强、信息成本较低，决策者就会对信息问题进行精细化处理，国家治理便呈现出精细化的特点。人类法治的演进主要经历了从压制型法到自治型法再到数字法治的发展过程。这一过程与国家信息能力的强弱紧密相关。在压制型法阶段，信息环境闭塞，国家信息能力较低，信息的载体和传递方式较为原始，信息传递的成本较高，稳定性较差，国家掌握基层信息的能力有限。另一方面，基层凭借地理和资源优势，能够获得更多的信息，并形成一种内生权威。这种内生权威犹如土壤中的“板结点”，将一定地域范围内的民众联结起来，形成社会的板结层。国家难以穿透这种板层结构，有效解决“国家和社会”之间的直接统治和连结问题，从而实现信息的收集和对社会的直接统治。在实践中，禁止叛乱、征收公共赋税、公共建设和军事动员都依赖于对居民的管理和监督能力，而对居民的管理和监督又依赖于政府获得信息的能力。国家治理需求与信息能力的巨大反差，迫使国家采取一种压制型的法律模式。一是推行大规模的连带责任来减少信息不对称对政权维持带来的风险。大规模的连带责任能够让人们相互之间建立一种横向水平监视，从而节约了国家信息的收集成本。而且，一旦发生了违法行为，就可能对相关人员进行集体性惩罚。这种集体性惩罚既减轻了国家的信息收集负担，又能通过对相关人员的捆绑形成一个休戚与共的利益共同体，加强国家对社会的控制。二是通过强化法律的惩罚性来迫使人们对国家服从，淡化法律的细节。在压制型法阶段，国家主要从服从的角度来看待违法行为。某人的行为一旦违法，被视为是对国家秩序的挑战，就应当接受惩罚。这种惩罚被赋予了道德上的正当性，可以让国家在追究违法者的法律责任时忽略具体的细节。三是法律实施的随意性较大。国家往往并不会过多考虑违法者对于某种特定义务的履行程度，并从程序主义角度来考量追究违法行为的正当性，因为这些精细化的治理需要大量的信息作为支持。在不同的场合下，国家收集的信息存量和需求之间存在巨大差别。为了维护国家秩序，国家往往会在信息不充分条件下作出决策。因此，法律难以保持统一实施。

在工业革命的推动下，国家不断提高识别和测量社会事实的能力，并利用地籍图、出生证明、财产登记册等标准化的形式将分散于社会的信息整编进国家机器。这既增强了国家渗透到基层的能力，又提升了国家清晰化治理的水平。国家信息能力的提升，助推了压制型法向自治型法的发展，对于国家治理和法律发展具有如下几方面意义：第一，增强了法律制度的自主性。自主性是自治型法的一个重要标志，而法律实现自主性的前提之一就是能够吸收外界信息，对外界变化作出有力回应。国家信息能力的提升，在保证立法科学的同时，及时调适法律规范，从而生成法律的权威。第二，有助于法律形式主义的确立。法律概念分析的准确性、法律逻辑体系的严密性、法律推理的圆融性以及法律适用的妥适性等法律形式主义的要求都依赖于国家强大的信息能力。工业社会带来的物理性技术革命，空前提升了国家的调研能力、科学决策能力和司法能力，助推了国家从道德主义视角看待法律向形式主义视角看待法律的转变。第三，有助于法律实现从压制到权利保障的转变。在压制型法阶段，充分发挥压制功能，能够解决信息缺失给统治带来的风险。信息手段的发展与丰富，不仅增强了国家的治理能力，而且拓展了民众的信息渠道。信息渠道的拓展提高了人们的认知水平，促进社会需求的多元化。国家不仅要考虑统治的需求，而且要考虑民众的需求。因此，法律不再是压制社会的工具，而是权利与义务的结合。

随着互联网、大数据和人工智能技术的发展，国家运用现代科技联结装置，实时地进行数据化采集，将各种资源、人类行为和个人心理以代码的形式映射进数据体系中，形成清晰可辨的信息图景。数据、算法与算力的深度融合，极大地提升了信息处理的智能化和便捷化。随着国家信息能力的增强，国家治理也愈来愈向高清化迈进。国家信息能力的增强也推进自治型法治迈向数字法治。首先，国家信息能力的提升，推动了立法、执法、司法、法律咨询、法律服务全过程的智能化，并催生了数字立法、数字司法、数字警务、数字检察、数字法律服务等法治运行新形态。其次，国家信息能力的提升，增强了法治的预测能力。在自治型法中，国家的信息能力还只停留在牛顿的“大定律，小数据”技术范式层面，法律更多的是一种事后处理机制。到了数字时代，国家的信息能力进入到“大数据，小定律”技术范式层面。国家能够在概率统计的数理基础上通过智能化的机器，依据特定场景、语境和实用需要，从海量的“大数据”中，随机提取特定的“小定律”，从而对行为形成一种反馈机制，这为法治预测提供了良好的技术支撑。再次，国家信息能力的提升，需要加强法律机关与技术企业的合作力度。信息技术的发展，除了需要国家的基建投入外，还需要技术企业的具体研发。信息技术进入法律机关的过程，也是政企合作的过程。它需要法律机关的运行规律与技术企业的信息科技进行良好的匹配。因此，数字法治除了需要遵循法治的基本逻辑外，还需要信息科技的底层逻辑。

（二）国家信息能力作为现代法治的基础

通过上文分析，我们不难发现人类法治的发展过程是从模糊治理到清晰治理再到高清治理的过程。国家信息能力的提升在法治发展过程中起到了至关重要的作用，它加速了国家治理现代化进程，为立法、执法、司法和法治监督赋能，并为现代法治发现新问题、塑造新思维、创造新工具和提供新方法。因此，国家信息能力愈来愈成为现代法治的基础。

首先，信息是现代法治能力中不可或缺的重要资源。法治能力是国家能力的重要组成部分。它主要涉及国家和政府制定法律规则的能力，执行各项法律的制度能力，对管辖范围内的人、行为和资源进行法律控制的能力等。托马斯·布兰波（Ｔｈｏｍａｓ　Ｂｒａｍｂｏｒ）等认为，为了实现这些能力，国家和政府必须动用大量的资源，而信息是其中最为重要的一项资源。同时，法治能力又与民主水平紧密联系在一起，而民主水平与信息的充分程度之间存在正相关性。梅丽莎·Ｍ．李（Ｍｅｌｉｓｓａ　Ｍ．　Ｌｅｅ）等认为，在民众广泛参与的情况下举行选举，需要国家收集精细的信息。在此过程中，国家利用中心点和人口登记册来划定选区边界和分配立法席位。各州依靠公民和人口登记册进行选民登记。统计机构使各州能够发现社会问题，满足不同群体的需求。如果没有强大的信息能力，民主的制度效能就无法充分发挥出来，法治也将失去实质和灵魂。因此，信息不仅是现代法治保障的对象，而且为法治运行提供了价值支撑和事实依据，确保了法律创制的科学性和民主性，增强了法律实施行为的准确性和公信力。

其次，信息能力为现代法治的运行和实施创新了机制。法治是在一定社会结构中展开的。就当下中国法治建设而言，它既要解决因条条关系而产生的层级性治理问题，又要解决因块块关系而产生的多属性治理问题，还要解决因政府与社会的共生而产生的社会治理问题。这些问题产生的一个重要原因就是既有行政科层体制导致信息在纵向、横向和斜向传递过程中会出现不同程度的失真。信息能力的提升，正在推动金字塔式行政科层体制向扁平结构的转变，淡化了行政组织与外界环境的边界，分散了权力的集中化程度，并建立基于信息和知识的法理型权威。在此过程中，国家逐步形成一种以行政机制为核心、以社群机制为补充的信息处理机制。它将信息处理行政机制的中心化、专业化和标准化等优势与社群机制的去中心化、多元化和个性化等优势结合起来，有效克服法治建设中信息不畅的问题，从而助推法治建设的一体化与地方化、整体性与局部性、科学化与民主化的有机统一。

最后，信息能力为现代法治的运行和实施提供了新方法。从方法论上讲，信息能力为国家分析法治问题、提出法治方案、化解法律纠纷提供了新方法。信息能力的核心在于信息汲取和信息处理，并在此基础上塑造国家与社会之间、国家机关内部之间的关系。在人工智能、大数据等技术加持下，国家的信息量得到了大幅度提升，国家愈来愈基于海量数据和大模型来分析和诠释法治问题，不断依托大数据手段建立覆盖法治运行各领域的数字场景模型。运用大数据立法、自动化行政决策、智能化审判、数字化检务、大数据法律监督等就是数字场景模型的具体体现。这些新方法的运用，不但增强了法治运行的科学性、效率性和精准性，而且推动了各个法律机关工作理念、业务流程、组织架构和治理方式的再造。

（三）现代法治的信息逻辑

信息不仅是现代法治实践不可或缺的构成要素，而且是国家法治能力建设的一种特定机制。这套机制强调通过建立专业化的信息收集和管理机构，来实现对法治运行状态的有效监测和对法律法规执行情况的监督，发现法治运行中的问题与不足。国家不但要从自主性的逻辑来看待法治能力与信息能力的关系，而且要承认法治能力受信息技术自生逻辑的影响。因此，现代法治除了需要遵循法治运行逻辑外，还需要遵循信息逻辑，实现从“治理信息”到“信息治理”的转变。具体来讲，我们可以把现代法治遵循的信息逻辑归结为以下几个方面：

１．清晰性、清晰化和清晰度。从方法论上讲，信息逻辑强调国家通过信息汲取和信息处理，从而使社会秩序变得更为清晰，具有可视化和可测算化特征。清晰性、清晰化和清晰度是信息逻辑的三个核心维度。韩志明认为，清晰性重点解决的是国家治理如何才能可为和有为的问题，强调国家治理的可见性、可知性、理性化和可操作性等特征。清晰化着重解决社会事实的信息化问题，强调国家在获得充分而准确的信息的前提下，进行必要的社会计算，从而监测社会运作、洞察社会规律、预测社会趋势、规划社会生活。清晰度是有关社会事实状况的信息量度，强调国家应当根据具体的实际情况，对社会事实的清晰度进行区分，并在理解不同清晰度下治理情境的基础上选择具体的治理策略。信息革命时代的到来，将信息逻辑嵌入法治运行过程，推动了法治理念和实践的转型。法治的运行和实施不但要实现“接近正义”的目标，而且要达到“可视正义”的目的。从清晰性维度来看，法律制定、法律执行和法律适用都必须建立在对社会事实和法律条文进行科学化和系统性理解的基础上。在此过程中，程序的公开透明、法律实施的精准有效、外部信息汲取与法律制定、法律执行和法律适用的有效均衡等是现代法治必须认真对待的因素。从清晰化维度来看，信息技术要求法治越来越具有可量化性和可计算性，以实现由应对型法治向预防型法治的转变。信息技术的本质是计算，它能够把法治运行和实施过程中的大量数据转化为电子化数据，并以计算工具为基础、以法律数据为轴心，试图通过计算复杂的数量关系变化来表征潜藏在法律现象背后的社会性构成要素和生成路径，透过数据科学因果关系的推论以探知法律事实的内在结构和外部联系，并将数据分析结果用于裁判预测、立法评估、法律实施质效评估等领域。现代法治应当充分利用信息逻辑的计算优势，将持续汲取的大量信息清晰化和数据化，并将其转化为一种治理效能。从清晰度维度来看，由于社会要素的多样性、人类行为的多义性、法律语言的模糊性等因素，法治不可能在完全清晰的状态进行。如何平衡模糊性和清晰性是法治发展的一个不可回避的问题。实践中，国家应当从信息能力角度将社会事实区分为哪些是必须掌握的、哪些是应该掌握的以及哪些是掌握不够的或错误的三大类，并在此基础上作出相应的法律决策。因此，从信息逻辑来看，我们必须警惕“法治万能主义”倾向，坚持法治有所为，有所不为。

２．共联性、共享性和共治性。与传统社会相比，数字时代的信息具有更强的复制性、再生性、传递性和共享性。人们通过数字技术形成了一个联络世界各国、各部门和个人的高速信息交换系统。在这个高速运转的信息交换系统中，人们并不会把信息视作为一种虚拟性的存在，而是当作具有价值的“真正的”实物，并像珍惜财产一样珍惜它和享有它。信息共联性和共享性容易唤醒人们的自我意识，并对社会的存在状况、资源配置和发展态势提出自己的评价与要求，从而生成一种主动的建构性认同，并要求社会进行分权化的治理。然而，数字时代带来的基于信息共享的分权化治理并非采取零和博弈的逻辑，而是强调让所有人共享共治，共同提高。信息的这种共联性、共享性和共治性逻辑要求法治走向共联共享共治的新格局。各法律机关应当积极打破信息壁垒，避免形成信息孤岛，加强信息共享机制建设，确保信息在各法律机关之间及时、准确地共享。在公安、检察院、法院、司法部门和监狱等法律机关之间应当统一办案证据标准，实现办案过程全程留痕，推动执法监督由“人工监督”向“科技监督”、由“事后监督”向“过程监督”、由“被动式”向“主动式”转变，多方联合形成工作合力。在各法律机构内部改变传统“人来人往、卷来卷往”的刑事案件卷宗流转方式，实现纵向互联互通，信息共享，让信息多跑路。除此之外，信息的高速流动性，扩大了国家与社会的双向信息沟通，增强了国家与社会处理信息的交互性，从而在一定程度上改变了建立在传统的“国家—社会”二元分析框架之上的法治观念。它要求国家在建设法治过程中，高度重视信息的作用。因此，国家除了需要识别和吸纳社会意见以及感知和监测社会运行中各类社会风险以外，还需要积极拓宽向社会开放信息的途径，增进公众的法治参与程度，实现法治国家与法治社会的协同发展。

二、国家信息能力的生成机制

国家信息能力既是法治国家必备的构成要素，又是法治实践的特定机制。在法治实践中，国家信息能力主要体现为国家以法治方式处理法律问题时所掌握的信息资源，运用这些信息资源处理法律问题达到的实际效果以及在此过程中呈现出的自主性和主动性的心理特征。一个国家要想实现现代法治，就必须以强大的国家信息能力为基础和后盾。然而，国家信息能力不是一个孤立性系统，它与社会系统内的其他构成要素存在错综复杂的联系，并形成了一套独特的生成机制。

（一）国家信息能力的核心要素

到目前为止，学术界对于“国家信息能力”概念缺乏统一的认识。吕俊延、刘邁飞从国家对社会干预的角度定义国家信息能力。他们认为国家信息能力是国家辨识其治下公民及其活动状况的能力，主要关涉国家自上而下地收集和处理社会信息。李晓新等人认为信息能力是衡量一个国家发展潜力的重要标准，包括获取信息、评估信息、组织信息、保存信息、诠释信息、交流信息和利用计算机处理信息等能力。还有学者认为信息能力就是科学运用信息解决问题的能力，它是一种综合能力，主要包括强烈的信息意识（对信息的敏锐反应）、分析能力、实践能力以及适时地并综合运用以上能力的创造能力。通过对学术界既有观点的梳理，我们可以将“国家信息能力”的核心要素归纳为国家认证能力、信息汲取能力和信息处理能力三种。

１．信息认证能力。所谓国家认证能力，是指在数据与人、物、事之间建立一一对应关系的能力。它强调国家通过一定的技术和方式，将特定的人、物或事进行数字化、代码化或符号化，并对其赋予具有唯一性和整合性的身份。国家认证能力既是现代国家的基础能力，也是国家信息能力生成的前提。因为国家信息的汲取离不开最基础的社会事实，认证则是对这些社会事实加以规范化和标准化的过程。它既涵盖对真实性的证明（ｃｅｒｔｉｆｉｃａｔｉｏｎ），也涵盖对重要性、能力、身份的证明，还涉及对他人、文化共同体、社会制度、政治共同体和政治体制的认同。在数字时代，国家认证能力对于提升国家信息能力来推进法治建设具有更为重要的意义。从实质上讲，提升国家信息能力推进法治建设，就是要将信息要素、信息机制和信息方法置入法治场景，为法治实践赋能。以识别、发现和确定公民、法人身份、财产和福利为核心的国家认证能力，则是提升国家信息能力推进法治建设的前提。国家认证能力在现代信息技术加持下，能够进一步推进身份、财产和福利等社会事实的规范化和标准化程度，并对其进行整合形成较为完整的数据链条，大幅度改进法治决策、国家立法和法律制定执行的回应性和均等化。

２．信息汲取能力。信息汲取能力指国家系统性地收集国家运行过程中必需的信息，解决信息稀缺难题的能力。它是国家汲取能力在数字时代的一种表现形式。米格代尔认为国家汲取能力是国家从社会中取得人力、物力和财力的能力。这些潜在的可获得的物质和人力资源直接决定着国家的生存。到了数字时代，国家赖以生存的基础除了人力、物力和财力外，还有信息。艾尔伍德·香农认为，信息是不同事物之间普遍联系的一种形式，是构成宇宙万物的最基本单位。它能够用来消除随机不定的东西。国家要取得人力、物力和财力，就必须掌握有关人力、物力和财力的信息。收集和处理该国人口、领土、社会经济发展的可靠信息是国家有效汲取生存资源和治理的前提条件。现代法治更是以信息汲取能力为前提条件，它追求的是一种清晰化的治理，而要实现这一目标，首先需要解决的就是信息对称问题。立法机关只有掌握社会真实准确的信息，才能够科学地制定法律，确保立法活动真实地反映社会需求；执法者和司法者只有掌握充分的信息，才能准确地适用法律，确保自由裁量权的合理行使。

３．信息处理能力。信息处理能力是指国家对跨系统、跨层级、跨政企汇聚的信息进行筛选和分析，以提升国家理解社会运行的能力。它既要处理冗余信息，解决因数字时代体量巨大、价值较低的信息给国家增加的海量信息的分析成本问题，又要处理纷繁复杂的多源异构数据的提炼和降维以提升信息的可读性问题。随着信息技术的发展，国家的信息处理能力得到了大幅度提升，人工智能、自动化决策等都是信息处理能力提升的结果。这些以算法为核心的信息处理机制和方式愈来愈多地被运用于法治场景。当下正在如火如荼开展的数字立法、数字执法、数字司法、数字法治监督实践的一个核心就是将算法运用于这些场景，增强法治领域国家的信息处理能力，以提升法治的智能化和效能化程度。

（二）国家认证能力的生成机制

国家认证是为了特定目的对社会事实进行的一种规范化和标准化处理，它是国家有效进行信息汲取和处理的前提，能够推动国家真正渗入社会经济生活。从国家认证能力的生成机制来看，它主要体现在以下方面：第一，国家认证能力生成的根本目的是实现大规模社会的治理。在初民社会或简单社会，国家承担的职能相对较少，且国家对于社会治理采取的是一种模糊化治理方式，因此，国家对于社会事实的认证范围相对较小。进入复杂社会，国家需要解决大规模社会治理的问题。在此过程中，国家除了需要扩展职能，还需要应对偶然性与不确定性。这需要扩大国家认证领域，提升国家认证能力。国家既需要对人的整个生命过程给予认证，还需要对社会中存在的所有物加予特定化，从而增加大规模社会的可治理性和治理的清晰化程度。第二，国家认证能力生成的主要动力是国家权力不断向社会下沉。不断将权力下沉到基层，建立一个合理化的、能对社会与全体民众进行有效动员与监督的政权体系，向来都是国家的一项重要任务。要想对社会与全体民众进行有效动员与监督，国家就必须具有充足的掌控人和物等社会事实的能力。为了实现权力下沉的目的，国家会不断加强认证能力建设，并不断借助自然科学和社会科学的发展，将更多社会事实的个性化特征纳入认证范围。国家认证能力的增加，又会反过来促进国家权力向基层进一步下沉，并越过或者消灭领土、包税商人、地方代理人这些中介，建立更加精细化的在全国范围内执行统一的认证标准。第三，国家认证能力生成的制度基础是社会事实收集权向上集中的行政集权制度。从各国既有国家认证制度来看，它们都强调在中央层面成立相关机构主要负责统计工作，并将社会事实收集权集中在中央政府部门手中，建立一套集权式的国家认证机制。这种集权模式符合治理大规模社会和国家职权扩展的需要，因为治理大规模社会和国家职权扩展都需要国家对作为治理对象的人和事等社会事实进行特定化，并将其纳入全国统一的认证体系。这套以集权模式为核心的认证制度为国家认证能力的生成提供了制度合法性和力量源泉。第四，国家认证能力生成的技术条件是信息技术的迅猛发展。国家认证行为尽管古已有之，但是以前的认证目的较为单一、认证范围较为狭窄、认证手段较为简单。国家扩大认证范围，往往受制于客观技术条件限制。随着信息技术的迅猛发展，国家对社会事实的认识能力、规范化能力和标准化能力大大增强，人的各种身体特征、社会特征和经济特征都被纳入国家认证的范围。而且，国家能够运用技术性基础设施来对这些数据进行管理，并将其置入不同的数据库中。国家在治理过程中愈来愈大规模地运用这些数字基础设施，对社会主体行为的踪迹信息进行实时处理，将不同种类的信息关联起来，以便更好地进行决策。因此，信息技术的迅猛发展直接助推了国家认证能力的生成和提升。

（三）国家信息汲取能力的生成机制

国家信息汲取是在国家认证基础上进行的一种社会信息收集活动，它构成了国家清晰化治理的重要基础。然而，信息的资源属性容易导致信息占有者的排他性。不同信息占有者往往由于政治激励上的差异，会采取一定的方式或策略阻碍信息流动。因此，国家信息汲取能力的生成过程，不仅是信息技术在信息汲取过程中的广泛运用，而且是国家与不同信息占有者之间关系的调整。第一，国家信息汲取能力生成的合法化机制。合法化机制是实现濡化能力的一种重要机制，它塑造国家行为的合法性，使国家行为为民众接受和认可。王绍光认为，国家不能纯粹靠暴力和强制力来维持社会内部秩序，而是要通过形成广泛接受的认同感和价值观来获得治理的合法性。在信息汲取过程中，国家也需要从认同感和价值观两个层面来证明信息汲取的合法性。一方面，国家提升信息汲取能力，促进信息化发展是为了更好地实现公民的合法权益。随着现代社会复杂性的增强，公民合法权利和利益实现的形势也变得愈加复杂。这在客观上需要国家汲取更多的信息，以便国家厘清公民合法权利和利益的边界并采取有效措施保障这些权益的实现。正是基于合法权利和利益保障的需要和信息对于法治的重要意义的考虑，公民才会愿意在一系列基本权利得到保障的前提下，认同国家信息汲取行为的正当性。另一方面，国家应当通过信息主权宣示和信息安全价值观教育活动濡化公民，以便公民接受和认可国家汲取信息的行为。领土主权和信息主权在逻辑上存在关联性。当一个国家行使领土主权时，意味着它对领土范围内的数据和信息拥有主权，因为所有数据和信息最终都必须存储在有形的存储体上，并由人来控制。国家应当通过各种形式宣示信息主权，并强调信息安全的价值，从而使民众接受该理念，并支持国家汲取信息的行为。第二，国家信息汲取能力生成的汲取机制。与早期国家相比，信息社会的国家在信息汲取方面更为主动，并在充分掌握相关信息的基础上治理国家。为了更好地进行信息汲取，国家应逐步建立起自上而下的信息汲取机制和自下而上的信息汲取机制。孟天广等人认为，自上而下的信息汲取机制指国家通过正式设立的一系列信息汲取装置常态化地监测和收集政府和经济社会运行信息的方式；自下而上的信息汲取主要指社会通过一系列非正式渠道感知社会运行状态以及为监测政府运行提供“外部信息”的方式。前者更为强调运用行政化逻辑来解决国家上下级政府间的信息不对称、各部门之间的信息壁垒等问题。后者更为强调国家对社会偏好和诉求的感知、吸纳和回应，体现了社会环境对于行政系统的一种激扰。为了确保这两种汲取机制充分发挥作用，国家除了需要建立专业性信息收集和管理机构外，还需要建立健全民意反馈、社交媒体、公共舆论等多种渠道。第三，国家信息汲取能力生成的沟通协调机制。在实践中，各个部门的数据统计口径不一致。同一指标，可能存在不同部门命名方式不一样，计算方式也不一样等问题。这直接影响国家信息汲取的质量和信息处理的准确性。为了解决这一问题，国家必须建立沟通协调机制，形成规范和统一的数据口径管理体系。例如，《国务院办公厅关于加强和规范政府信息公开情况统计报送工作的通知》规定：“统计行政复议、行政诉讼、举报投诉等情况，应与本级法制、监察部门及法院沟通确认，确保统计数据准确一致。”第四，国家信息汲取能力生成的监督问责机制。从特性上讲，能力体现着某一主体的行为在实践中产生的实际效果。当行为没有达到预期效果时，能力就会转化为一种惩罚性的监督问责要求。为了防止信息汲取过程中出现的信息传递失真或“信息孤岛”问题，国家应通过建立审查、抽查等方式，加强统计数据审核工作，并对数据库建设进展、成效和存在的问题进行督导，对影响国家信息汲取的行为进行问责。如《政务信息资源共享管理暂行办法》规定国家发展改革委有权要求国务院各部门、各省级人民政府对未按要求编制或更新政务信息资源目录、未向共享平台及时提供共享信息等行为进行整改。

（四）国家信息处理能力的生成机制

国家信息处理能力主要是国家对于所汲取的信息进行使用、加工、传输、开放、公开、删除等活动的能力。在传统社会，国家主要是运用人工来对信息进行存档、计算、查询、分类等处理的。国家处理信息的规模和层次较为有限。到了信息时代，人工智能、大数据等技术广泛运用，国家信息处理能力大大增强。在实践中，国家逐步形成了一套以行政机制为主导，以算法和人工智能等技术机制为核心，以社会机制为补偿的国家信息处理能力的生成机制。

第一，国家信息处理能力生成的行政机制。从本质上讲，国家信息处理行为是国家利用自身权力优势对信息进行占有、诠释、控制和处分的行为，体现了行政权力的主导性。在此过程中，国家逐步形成了一套信息处理的行政机制，并成为国家信息处理的必备机制。这套机制强调信息处理的中心化、权威性、专业化和标准化，并借助韦伯式的科层制体制在行政系统加予推行。具体来讲，这种行政机制要求实现统筹管理一体化、数据目录一体化、数据资源一体化、算力设施一体化、标准规范一体化、安全保障一体化。为了保证这些目标的实现，中央应当加强数据信息系统的垂直管理，并统筹、指导、协调、监督地方政务数据归集、加工、共享、开放、应用、安全、存储、归档等工作。

第二，国家信息处理能力生成的技术机制。能力、权力与技术三个概念是可以相互转化的。技术本质上是一种能力，它又能促进人类社会知识体系的更新。这种更新的知识体系反过来对人类行为形成规训和教化，从而产生一定程度的支配，生成一种权力。信息技术更是促进认知方式从传统人工获取到智能感知、从语言描述到数据描述的转变，从而产生一种信息权力。这种信息权力直接推动了国家信息处理能力的生成。这种技术机制具有以下特点：（１）高度依赖关键性信息基础设施。现代国家信息处理能力是集算力、信息计算力、网络运载力、数据存储力于一体的新型生产力。关键性信息基础设施为这种新型生产力提供了物质基础。因此，国家信息处理能力要受关键性信息基础设施运行逻辑的影响。（２）算法机制在信息处理能力中居于核心地位。信息时代的信息处理不是人工处理的机制，而是通过算法构建出模型，并通过计算机从历史数据中学习驱动系统的规则，从而对信息进行处理。国家信息处理愈来愈受算法机制的支配，并须符合算法机制的嵌入逻辑、概率统计逻辑和效率主导逻辑。（３）通过相关关系确立事物之间的联系。信息时代的信息处理主要采取大数据范式。这种范式是一种相关性分析。当某一组数据被确定为具有相关性时，就可以通过对其中一个数据的检测来对其他数据进行预测分析。

第三，国家信息处理能力生成的社会机制。国家总是在一定社会环境中处理信息，社会系统必然会驱动行政机制发挥作用，并形成了一种去中心化、凸显多元性的社会机制。这种社会机制强调通过信息共享来充分挖掘信息价值，并通过对话和协调的方式达成社会共识。它为国家进行信息处理提供了一个新的视角，有助于克服国家信息处理能力生成的行政机制存在的问题。但是，在实践中，这种社会机制与行政机制保持适度的分离状态，并且行政机制能够有效回应社会系统的激扰。倘若国家不能有效应对社会系统的激扰，就极有可能产生社会裹挟行政的恶果。我们以立法为例，如果立法者的信息能力无法抵御媒体话语的过度渗透，就容易导致立法与媒体之间的关联过于紧密，形成一旦媒体热议、立法就会积极跟进的压力型立法现象。

三、国家信息能力建构的法治原则

国家强大的信息能力是进行有效治理的前提。数字时代的国家凭借强大的网络连接能力和信息处理能力，不断强化以认证能力、信息汲取能力和信息处理能力为核心的国家信息能力。这种强化过程，带来了国家与社会联结方式的变革、拓展了社会连接的边界、促进了社会连接的信息共享、提升了社会连接的时效，推动源自社会层面的信息向国家治理信息的转变，促进国家依据信息生成的确定性来实现必要的集权，从而将国家嵌入社会。然而，国家信息能力的建构并不意味着国家垄断全部信息，进而建立一个完全清晰的社会。国家信息能力过于强大，国家职能范围就容易进一步延伸，这极有可能摊薄国家能力，因为国家职能范围愈大，国家在每个职能范围内付诸的能力就愈小，且有可能带来国家与社会之间新的信息不对称问题，诱发国家权力突破治理边界。我们必须充分意识到国家信息能力存在的异化风险，否则可能导致“政府利维坦”与“技术利维坦”的叠加。这既有可能助长权力运行的恣意，又可能抑制社会的活动。在充分意识到国家信息能力异化风险的基础上，确立国家信息能力建构的法治原则对于提升国家信息能力具有重要的指导意义。

（一）模糊性与清晰性均衡原则

从哲学上讲，任何一种理论体系的论证，都绝非证实与证伪的二值关系，而是用部分证实、部分证伪、大体证实、大体证伪等模糊语言值来刻画。模糊性和精确性是人类认识事物的两种基本状态，并且呈现出相互辩证的关系。国家治理的过程也是清晰化治理与模糊性治理的均衡过程。模糊性强调的是社会事实的多样性、社会过程的复杂性和社会结果的不确定性。这种模糊性既是社会的防火墙，构成了阻止国家权力扩张的屏障，又是社会事实维系原生态的隔离带，构成了滋生社会和个人自主空间的温床。然而，信息技术的过分运用在带来国家治理高清化的同时，侵蚀了社会必要的模糊性。这不仅消耗大量的公共资源，而且扩张了权力干预社会的范围，限缩了个人的自治空间，降低了社会的发展活力。

因此，国家在积极推行精确性治理的同时，应当保持一定的模糊性。这是社会维系秩序与活力的前提。在国家信息能力建构过程中，应当坚持模糊性与清晰性的均衡原则。（１）应当根据国家治理的综合性情况来决定模糊性或清晰性的程度。从本质上讲，国家治理的清晰性程度受国家治理需要、经济社会发展和科学技术水平等影响。它除了需要对社会事实本身加以测量外，还需要对其他相关因素进行综合把握。这些相关因素，有的能够通过科学技术进行量化，有的则只能通过体验和感知来把握。因此，国家治理采取何种清晰性程度的决策过程，并不仅仅是一个自然科学意义上的量化过程，而是一个定性研究和定量研究相互结合、科学技术与人文社会科学相互作用、感性认知与理性认识辩证统一的过程。（２）应当根据社会事实转化为系统化信息的难易程度，对社会事实的清晰度进行区分，并针对不同的清晰度采取不同的治理策略。在实践中，我们大致可以将社会事实的清晰度分为高度、中度和低度三个层次。高度清晰的社会事实，意味着人们能够获取更为精准的信息和数据。例如，违法与犯罪行为的作出、财产损害的后果、人口的增减等。国家往往能够对这些高度清晰的社会事实进行测度，并进行精密的计算。中度清晰的社会事实，强调国家能够掌握某些方面的信息，但并不能完全掌握。国家在作出决策时，需要定量与定性相结合，不断用定性来校正定量存在的问题。低度清晰的社会事实，则难以运用定量方式来获取相关信息。国家在作出决策时往往采取灵活性、原则性或促进性的话语策略。（３）应当根据实际情况，采取诠释灵活性来促进国家治理模糊性与清晰性的有效均衡。诠释灵活性是尼古拉（Ｎｉｃｏｌａｉ）和道持维茨（Ｄａｕｔｗｉｚ）提出的一个概念。他们认为，诠释灵活性（ｉｎｔｅｒｐｒｅｔａｔｉｖｅ　ｖｉａｂｉｌｉｔｙ）和策略行为具有高度的耦合性。它有助于将相对清晰的政策意图和难以量化的社会事实有效地耦合起来，从而克服政府过度清晰而难以应对复杂社会事实的问题。在实践中，人们往往通过目标的包容性诠释和话语修辞来实现国家治理模糊性与清晰性的有效均衡。

（二）技治主义与人文主义结合原则

国家权力高度技术化会导致国家权力的隐蔽性。公开化是国家权力一项重要属性，它强调国家权力在运行过程中应当坚持公开透明的原则，并用公开化来防止权力的自我膨胀。然而，国家信息能力建构必须依托信息科技、网络科技和人工智能等技术。这些技术在嵌入国家权力领域的同时，将技术逻辑置入国家权力。因此，信息时代的国家权力不仅要服从行政逻辑，还要服从技术逻辑。这种技术逻辑以工具理性为基础，运用高度专业化的自然科学知识体系掌握世界，并构建事物之间的逻辑联系。在此过程中，技术极有可能借助其超强的流动性、脱域性和时间结构的无序性而实现自我的重新定义和组合，生成一种反噬国家权力的“技术利维坦”。这种“技术利维坦”使数字时代的国家权力具有强烈的技术化特征，并用科学技术运用的表象来隐藏权力复杂的运行过程，从而使原本应当公开化的权力运行隐藏于“幕后”来实现。

国家信息能力建构的本质是通过信息技术来增强国家基础性权力。它强调客观世界具有可认知性和可测量性，并通过数字科技蕴含的独特的思维方式来理解世界，将客观世界置入数字技术自身所要满足的系统内部的逻辑自洽中。这种技治主义在助推国家基础性权力增强的同时，极有可能用必然性规律约束取代合目的性的约束，从而忽视国家治理的人文主义，并最终滑向“数字利维坦”。因此，我们应当坚持技治主义与人文主义的有机结合，坚持运用人文主义精神来引领国家信息技术手段的运用，实现对国家信息技术的价值回归。首先，科学人文主义方法论是国家运用信息技术的基本方法论。尽管国家在运用信息技术提升治理时应当强调自然科学研究方法和思维方式，但必须看到这种方法的缺陷。应当坚决反对将复杂社会的国家治理简化为一种程式化的纯粹技术性活动，而采取社会唯名论的观点，强调社会活动的产生具有复杂的主客观因素，带有很强的社会性和人文性。其次，个人尊严是国家运用信息技术进行社会治理的价值依归。人文主义通过审视人的地位和价值，使人的位格得以提升，并让尊严成为具有独立伦理规范的先在性概念和其他社会规范的伦理总纲。国家信息技术的运用也应当符合人的尊严这一根本性伦理准则。信息的汲取与运用，都应当充分考虑人的情感因素和尊严。最后，行政法治原则是技治主义与人文主义结合的最佳落脚点。国家的信息收集、运用和处理行为，往往构成法律上的行政行为，因此，应当遵循合法性、合理性、公开性和参与性等行政法治基本原则，并从源头控制、过程控制、理由之治、结果控制、社会控制等角度对国家信息技术的运用加以约束。

（三）行政机制与社会机制互补原则

行政机制与社会机制是国家有效进行信息汲取和处理的不可或缺的重要机制。行政机制的中心化、专业化和标准化的优势，能够迅速地将处于弥散状态的信息汇聚起来，并进行有效处理，推动信息汲取和处理加工的常态化运行。社会机制的非中心化、多元化优势不断影响行政机制发挥作用，校正信息汲取和处理的方向，助推行政机制破解信息过载难题。然而，国家运用信息技术的能力愈强，强化行政机制的可能性就愈大，社会机制的作用发挥的空间就愈小。究其原因，主要有以下几个方面：（１）国家在运用信息技术提升治理清晰化的同时，会扩张行政权的范围。这必然会使国家权力的触角伸入社会，并影响不同群体在数字社会的信息交流、公共讨论和协商对话，从而阻碍国家“读懂”社会。（２）国家极有可能利用技术优势，运用信息删除、屏蔽和封号等技术手段来处理某些与主流价值观念不相符合的信息，这有可能破坏信息的全面性和多元性，从而影响社会机制作用的发挥。（３）国家在运用算法等自动化决策方式进行信息汲取和处理时，往往因“数字鸿沟”而使信息处理具有高度的封闭性，从而难以接受社会机制的激扰。

行政机制与社会机制是国家信息汲取和处理的两种重要机制，它们从不同侧面确保国家有效、及时地获取和处理信息。在国家信息能力建构过程中，应当坚持行政机制与社会机制互补原则。（１）明确行政机制与社会机制主要适用的治理场域。行政机制因其中心化、专业化和标准化的优势，能够适用于信息内容同质性强、处理方式可标准化和应用场景不确定性低的治理场域，社会机制主要适用于更为开放的、信息过载的应用场景不确定性的治理场域。（２）强调国家信息能力建构过程中公众参与机制的重要性。社会机制的核心在于不同群体在相对开放的公共空间中能够进行信息分享、辩论对话，在纷繁复杂的社会场景中形成共识。它既能够增强民众对于通过行政机制进行信息获取和处理的认同，增强行政机制的合法性，又能够驱动行政机制发挥作用，增强行政机制的科学性。（３）社会机制应当接受行政机制的指引。行政机制往往因其参与渠道便捷、成本较低的优势，能够容纳多样化的、不确定的群体参与，而且参与者往往以匿名身份参与。这种匿名身份和不确定性，会增加该场景的含糊性，而含糊性往往又会滋生谣言的传播，使信息失真。奥尔波特等认为，“流行谣言传播广度随其对相关人员的重要性乘以该主题证据的含糊性的变化而变化，重要性与含糊性之间的关系不是加法而是乘法，因为，如果两者之中有一个为０，也就没有谣言了”。因此，行政机制在保持对社会机制开放的同时，应当加强对社会机制的引导，确保社会机制在法治的轨道上运行。

四、国家信息能力建构的法治路径

国家信息能力建构的主要原因是充分发挥信息技术对于国家治理的赋能效应，实现提升国家能力的目的。然而，由于信息技术的高度专业性、隐蔽性和渗透性，国家信息能力容易出现异化。国家权力高度技术化导致国家权力的隐蔽性，国家治理的高清化导致模糊性的缺失，行政机制过于强大导致对社会机制的压制等都是国家信息能力异化的具体表现。因此，应当在坚持模糊性与清晰性均衡原则、技治主义与人文主义结合原则、行政机制与社会机制互补原则的基础上，积极推进国家信息能力生成机制的法治化，加强国家信息基础设施的法治保障。

（一）国家信息能力生成机制的法治化

１．国家认证机制的法治化。数字时代，国家认证能力是国家治理的基础和前提，国家愈来愈借助犯罪、税收和福利三大基础数据库来实现“通过认证的治理”。然而，在实践中国家认证机制还存在认证制度体系不够完备、事实可靠度不够精准、规范程度不够统一等问题，因此，我们需要进一步加强国家认证机制的法治化程度。

第一，进一步完善国家收集认证事实的基本模式。从世界各国的具体做法来看，国家收集认证事实的模式可以分为“中央高度集中型”“部门集中、地方分散型”“部门分散、地方集中型”和“部门分散、地方分散型”四种。就中国而言，经过改革开放四十多年的发展，逐步建立了中央统一领导、分级负责的收集认证事实模式。这种模式有助于发挥地方的主观能动性和兼顾各个地方的特色，但是，也存在地方在收集认证事实时造假和信息在向上传递过程中失真的问题。因此，还需要进一步强化事实收集认证权的国家化发展控制，扩大中央收集认证事实的范围，并加强中央在收集认证事实方向的垂直领导。

第二，进一步完善国家认证的基本体系。国家认证的基本体系主要包括身份认证、财产认证、社会经济认证和社会福利认证等方面的内容。随着数字社会的发展和数字时代的来临，身份、财产、经济、福利等的存在形态也在发生变化。数字身份、数字财产、数字福利、数字经济等在社会生活中发挥着愈来愈重要的作用。如何将这些内容有效地纳入国家认证体系已变得愈来愈重要。就数字身份认证而言，数字身份建立问题关系着人们将以怎样的姿态适应全要素数字化转型的新社会背景。有学者认为，数字时代使得个人的身份属性不断变得多元化、碎片化与情景化，人应该如何定位自己，又该何去何从，这才是现实问题考虑的真实语境。对此，国家认证机制法治化的进程在考虑数字身份的特殊属性时，应当坚持以人为本的基本立场。一方面，要实现对公民身份的实质性制度确认。可通过修改居民身份证法、拓展宪法上的公民含义等方式，确认数字公民身份的合法性地位。另一方面，数字身份的承认应以广泛的社会认同为基础。面对“生物—数字”双重属性的主体价值，数字身份秩序的构建需加强伦理设计，只有将机会平等、防止歧视等文明社会的社会理念积极融入，才能对数字文明生态环境进一步优化。就数字财产认证而言，由于数字技术的发展改变了传统财产的界定与运行规则，因此数字社会的长期发展急需重构新的产权理论。作为数字时代背景下最有价值的资源，数据背后蕴含的经济价值能够有效地提高生活效率，改善人类生活水平。数据确权环节则能有效促进数据生产的激励机制，更好地发挥数据这一新型生产要素的作用。因此，数据确权应为数字财产认证过程中考量的核心环节。在确权思路上，要注重构建双重权益结构。所谓双重权益结构，即在同一数据的基础上区分数据来源者与数据处理者的不同权利，厘清各种权益主张的属性与优先顺序，从而有效协调数据权益的行使秩序。在确权手段层面，要避免走进反公地悲剧的实践误区。如果采取传统的权利束解决方式，将忽视数据本身的共享属性，不利于数据的进一步利用，应结合“数据二十条”的要求，制定数据公共开放条例促进公共数据开放。就社会经济认证而言，要认识到数字经济是法治经济的一种存在形式，并推动市场化、数字化与法治化的“三度融合”，确立数字经济治理的法治维度。事实上，国家对于社会经济的法治认证取决于规范制定与规范实施两个环节，具体映射于“良法”与“善治”两个维度。对于“良法”而言，可通过数字经济政策法律化、传统法律制度改造等方式，为数字经济治理的法治路径奠定制度基础。而对于“善治”，则需要以既有的良法为基础，推动执法与司法的协同，加快数字经济立法的稳定实施，为市场主体提供稳定的制度预期。就社会福利认证而言，要结合数字技术的去中心化特征，与公民特定数字身份相结合，为数字弱势群体提供稳定的社会福利资助。因此，数字社会背景下福利受领人资格识别法治化应当以数字弱势群体的身份识别为基础，进而全面考量其福利需求。一方面，要借助传统的社会福利保障体系，以平等、公平、公正等社会价值作为引导，通过政治权、自由权、社会权等具体权利类型组成的体系框架，实现对数字弱势群体福利需求的辅助认定。另一方面，对数字化生活的特殊福利需求加以关照。关于信息安全、网络安全、数字化教育等由技术本身所塑造的新型福利需求，应及时将其纳入现有的法律体系框架，以实现对数字社会环境中福利受理人资格的精准锁定。

第三，进一步完善国家认证的规范化标准。国家认证是国家在收集和识别有关人、财、物的名称、位置、数量、流动方向等基本事实的基础上，建立相应分类、规则、标准和规范的活动。然而，在具体实践中，认证规则还较为粗放；认证标准还不够统一，各个职能部门自己建立相应认证标准并滋生信息壁垒；强事实和强规范的技术型认证标准尚未完全建立起来。这直接影响到国家认证能力的提升。对此，我们应当进一步建立规范认证标准与社会变动事实信息相统一的开放认证体系，提升规范认证标准与社会事实的精准匹配度。

２．信息汲取机制的法治化。国家通过自上而下的行政收集和自下而上的民意反映两种方式汲取信息，并为信息处理提供资料和素材。然而，在实践中，信息不对称、信息失真、信息孤岛、信息过度汲取等问题较为普遍。这些现象既影响国家信息处理能力的发挥，又侵犯公民的合法权益。因此，应当运用法治思维和法治方式来规范国家的信息汲取能力，并将国家信息汲取与公民权利保障有机结合，从而助推国家模糊性治理与清晰性治理的有效均衡。

第一，进一步明确中央与地方政府在信息汲取活动中的职权。当下中国虽然逐步建立起了集中统一领导、分级负责的信息汲取机制，但是，中央和地方政府在信息汲取中的职权边界还不够明晰，因此，要进一步明确中央与地方政府在信息汲取中的具体职权，科学划分中央政府与地方政府信息汲取的主要范围。中央政府汲取的信息范围主要包括国民经济核算、农业、工业、建筑业、房地产开发、运输邮电业、批发零售住宿餐饮业、旅游业、重点服务业企业、投资、对外经济贸易、能源、人口、劳动、就业、社会、科技、资源环境、住户、价格等。地方政府为了满足地方管理需要，可以进行信息汲取，并进行统计调查，但是，不得同中央统计调查项目的内容相重复和矛盾。除此之外，依据《中华人民共和国统计法》第１４条，地方统计调查目应由政府统计机构和有关部门制定，并报上级政府审批后方能实施。中央具有制定统一统计标准的权力。中央制定全国统一的基本统计制度，保障统计调查采用的指标含义、计算方法、分类目录、调查表式和统计编码等的标准化。上级政府对下级政府的信息汲取行为拥有监督检查的权力。中央政府负责全国信息汲取工作的监督检查，并对重大违法行为进行查处。

第二，进一步加强政府部门在信息汲取中的横向整合。为了有效解决“信息孤岛”现象，需要进一步加大信息统一汲取力度，充分发挥大数据局信息横向整合作用，对于信息归集范围、报送规程、报送频度等作出具体规定，并建立信息共享任务清单，对信息生命周期开展安全管理，实现信用信息采集、传输、存储、处理、使用和交换等环节的安全防护。积极加强与各级政府部门和机构的密切合作，完善数据标准体系和数据规范建设，着力解决因国家层面上的数据资源标准规范体系缺失而造成的政府各横向部门在信息汲取中各自为政，数据难以进行有效识别、对接和关联的问题。

第三，进一步确定国家信息汲取的法治限度。随着信息技术的发展，国家信息汲取能力得到了极大提升，国家治理的清晰化水平得到提高。但是，国家在信息汲取过程中往往容易出现汲取手段滥用、信息收集过度等问题。对此，可以从以下几方面确定国家信息汲取的法治限度：（１）汲取手段的法治限度。在实践中，国家愈来愈多运用技术手段来汲取信息。这些手段在助推国家治理清晰性的同时，极有可能对公共空间形成大规模监控的格局。为此，应当明确公共视频监控系统安装的法律程序。尽管我国相关法律法规规定公共视频监控一般由公共管理机构或者相关责任单位负责，但是对于具体安装程序还缺乏必要规定。笔者认为相关机构应当进行合法性审查，公共视频监控的布设征得相关权益人同意，并向公安机关备案。（２）汲取内容的法治限度。国家汲取的信息应当是公共信息，而个人敏感信息和不愿意透露的信息应当被排除在外。（３）汲取用途的法治限度。国家进行信息汲取的目的主要是维护公共秩序、公共安全和对社会发展趋势进行预测，而不得将其用于其他非法用途。尽管政府可以将信息进行商业性再利用，但是必须符合一定的法律程序，并接受严格的监督与监管。

３．信息处理机制的法治化。国家处理信息的过程也是国家权力与技术权力结合的过程，并催生了“数治”这一新的治理形态。它因强烈的行政性、高权性、强制性特征，容易形成“政府利维坦”和“技术利维坦”的双重叠加。因此，加强信息处理机制的法治化程度，对于防止政府权力扩张和技术权力滥用具有重要意义。

第一，信息处理行政机制的法律调控。信息处理是所有行政决定不可或缺的步骤，构成了狭义行政行为的前提和基础。在实践中，政府信息处理行为可以分为处理具体个人信息的活动和处理一般信息的活动。前者具有公共性、高权性、强制性、单方性等特征，并直接影响具体个人的实体性权利，属于行政行为的范畴，应当被纳入行政行为法约束框架。后者是依据单行的行政法律、法规、规章乃至合法有效的规范性文件进行的一种活动。虽然它不直接影响当事人的实体性权利义务，但是，我们可以从行政法上的主观权利与客观法相结合原则，推导出它应当受到合法性控制的结论。政府机关在处理一般信息时，应当符合职权法定原则、程序法定原则和比例原则等要求。

第二，信息处理技术机制的法律约束。技术机制的广泛运用是数字社会信息处理的一个重要特点。然而，技术机制因其自身运作的独特逻辑，不断进行自我重新定义，逐渐生成一种专断性和隐蔽性的技术权力。这种权力试图达到部分替代国家权力的目的，并在权力惯性的支配下，形成一种具有“反噬”效应的“技术利维坦”。我们需要对这种技术机制保持高度的警惕。除了需要加强对关键性信息基础设施的法治保障，防止数字技术导致国家信息能力的异化外，还应当加强自动化决策等算法机制在信息处理中运用的规范化和法治化程度。首先，应构建利益均衡的算法解释方式。算法作为一种藏在幕后的“信息处理决策者”，已从单纯的技术工具演化为一种权力形态并嵌入政府信息处理过程。基于公民、企业与政府间的权力结构存在不对称性，当自动化决策应用于公法场域时，公民往往面临因公共权力机关处理个人信息而导致的权力不对等困境。依据行政公正性原则，公权力机关负有对算法进行解释的义务。行政机关在信息处理过程中运用自动化决策作出的行政决定，应当向当事人说明行政决定的理由和法律依据，以保障公众的知情权和质询权。其次，建立常态化的算法审计与风险评估机制。算法审计通过对政府信息处理过程中的算法的公正性和透明度进行定期审查，确保信息处理环节的算法决策符合公正性和合法性要求，从而增加公众对自动化决策的信任，释放自动化决策的经济与社会价值。常态化的审计与风险评估机制的构建，能够有效监控信息处理过程中算法的表现，及时发现并修正潜在的偏见和偏差，确保公民在信息处理过程中享有知情权、拒绝权和申诉权。最后，建立多元主体参与机制，通过技术—制度的良性互动约束行政权力。一方面，多元主体的参与有助于确保信息处理过程中的算法决策符合公共价值取向。引入公民、专家和独立机构的监督，能够提升公众对政府信息处理过程的信任度。另一方面，技术的应用应在实践中推动法律框架的优化，避免“数字官僚主义”侵蚀公民的主体地位。自动化信息处理应超越纯粹的工具理性，吸纳价值理性，通过“工具理性”与“价值理性”相结合的方式实现技术效率与社会公正的平衡。

第三，信息处理社会机制的法律规制。社会机制是国家信息处理能力生成的一种外生机制，能够有效地破除国家信息过载问题。然而，社会机制往往因为进入门槛低、参与方式匿名性、群体具有不特定性等原因而过分增加行政机制处理国家信息的成本，降低信息处理的质效。因此，应当在坚持职权法定原则、程序法定原则和比例原则等基础上，有效约束和规范信息处理的社会机制。其一，政府在信息处理过程中应当注意平衡好行政机制与公众参与机制。公民参与固然有助于提升政府信息处理的透明度，提高信息决策的科学性，但是不加限制和干预的公民参与却可能增加政府信息处理的负担。为此，必须明确公众参与的边界和限度，在增强公众对政府的信任和参与感的同时，减轻政府行政机制负担。具体而言：一是建立清晰的公众参与机制。例如，美国《信息自由法》（Ｆｒｅｅｄｏｍ　ｏｆ　Ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ　Ａｃｔ）要求政府部门设立透明的信息请求和响应机制，该规定不仅为公众参与提供便利，也有助于降低社会机制所带来的不利影响。二是应当增强身份验证与匿名性管理。政府信息处理虽然允许匿名参与，但应引入身份验证机制，减少虚假参与的风险。例如，澳大利亚的《隐私法》（Ｐｒｉｖａｃｙ　Ａｃｔ）规定了身份验证机制，既起到了保护参与者隐私的作用，又能够减少虚假参与的风险。三是制定标准化的信息发布与反馈流程，确保信息的准确性和透明度。如加拿大的《公众参与政策》（Ｐｕｂｌｉｃ　Ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ　Ｐｏｌｉｃｙ）规定了政府信息收集和反馈环节中相关方依据法定程序提供信息的义务。其二，针对社会机制所带来的不利影响，应当积极敦促政府部门建立起有效的风险信息沟通机制。通过加强不同政府部门间的合作与沟通，尽可能降低信息处理风险的不确定性和破坏性。例如，欧盟的《民事保护机制》规定了成员国在面对重大风险时的信息共享和协作模式。这种跨国合作机制不仅保证了信息的及时传递，而且增强了各国应对风险的能力。应当建立跨部门的风险信息共享平台，确保各级政府在突发事件中的快速响应。此外，提高公众对风险信息的理解和处理能力，也是增强社会整体抗风险能力的重要举措。其三，在众多社会机制的不利影响中，网络谣言所带来的危害性甚巨，应当建立行之有效的网络谣言防御和干预机制。（１）建立网络谣言监测和识别机制，包括使用自然语言处理（ＮＬＰ）和文本分析技术，对社交媒体、论坛和新闻网站进行关键词监测，及时捕捉可能的谣言；构建机器学习模型，训练识别谣言特征的算法，提高自动识别的准确率；等等。（２）建立快速响应机制。一旦识别出信息负面情绪波动的趋势，应立即预警可能引发的谣言，以免舆情发酵。（３）建立和完善信息追溯机制。在加强网络平台责任的同时，应当利用技术手段追踪信息源头，不给匿名谣言信息留下空间。

（二）国家关键信息基础设施的法治保障

国家信息能力建构不仅需要一系列的制度软件加以驱动，而且需要关键信息设施作为硬件基础。国家关键信息基础设施，是指公共通信和信息服务、能源、交通、水利、金融、公共服务、电子政务、国防科技工业等重要行业和领域的重要网络设施、信息系统等。这些基础设施一旦遭到破坏、丧失功能或者数据泄露，将直接损害国家信息能力，并对国家安全、国计民生和公共利益产生严重威胁。随着网络威胁和安全事件的增多，如何加强国家关键信息基础设施的法治保障，成为亟待解决的重大课题。

１．实施关键信息基础设施分类分级管理。在当前全球网络安全形势日益严峻的时代背景下，实施关键信息基础设施的分类分级管理已经成为国家运行和社会生活的重要组成部分。实施关键信息基础设施分类分级管理的目的在于应对日益增长的网络安全威胁，保护国家安全和公共安全，促进经济社会的稳定发展。

首先，国家公共安全是确定关键信息基础设施的重要依据。如某一领域遭受攻击是否直接影响国家安全、国计民生、公共利益等，是判断该领域的信息基础设施是否属于国家应当重点监管的关键信息基础设施的标准。依照２０２１年国务院发布的《关键信息基础设施安全保护条例》第２条的内容来看，关键信息基础设施所涉及的领域较为广泛，主要包括国家安全、经济安全、公共安全等方面的信息系统和设施。国家实施关键信息基础设施的分类管理应当紧密围绕国家安全、经济安全和公共安全三个方面进行更深入的框架性制度设计。在国家安全方面，应以国防、军事和政府相关的信息数据和通信网络设施为主要内容。在经济安全方面，应重点考虑金融系统、能源系统、水利系统等重要领域的数据安全。在公共安全方面，应对交通系统、公共卫生和社会服务等重点领域的信息设施进行制度性保护。

其次，根据关键信息基础设施面临威胁的可能性、脆弱性以及潜在影响的大小确定保护的优先级和管理资源的分配。在全球化和数字化的背景下，国家需要平衡数字全球化带来的数据出境需求与国家信息安全之间存在的张力。关键信息基础设施分级管理是建构和完善数据出境制度体系的基础。可以设置至少三个级别的分级标准，对确定范围内的关键信息基础设施进行等级评估。一级应当包括对国家安全、经济稳定和社会运行至关重要的关键信息基础设施，即一旦遭受攻击或破坏，将导致灾难性后果的关键信息基础设施。二级应当包括对国家安全、经济和社会运行有重大影响的关键信息基础设施。三级应当包括对国家安全、经济和社会运行有一定影响，但可以通过其他措施或资源进行替代或补偿的基础设施。

最后，国家应当依照关键信息基础设施实时的保护需求进行动态分类分级管理。在明确关键信息基础设施的分类标准和分级依据的基础上，建立动态调整机制，通过定期对关键信息基础设施的分类和分级进行评估，保证管理体系的灵活性与适应性。由于关键基础设施保护的技术性较强，政府需要与社会、企业之间建立合作机制，提高对分级分类管理体系动态调整的能力。这种动态分类分级方法有助于确保关键信息基础设施保护工作的目标明确、资源分配合理，并且能够灵活应对不断变化的安全环境。

２．健全关键信息基础设施安全监管体系。当前我国关键信息基础设施安全风险主要来自高等级网络攻击威胁、大型黑客组织威胁、技术发展双刃剑效应和供应链安全挑战等方面。这些风险的发生，不但会引发网络通信受损和数据泄露等危害，还会引发国家信息能力危机，最终影响国家安全。因此，有必要进一步健全关键信息基础设施安全监管体系，推进供应链安全的法治保障。

第一，健全关键信息基础设施安全监管的法律规范体系。从法源上看，应主要通过法律法规、国家政策、行业标准、技术规范等多种规范形式来保障国家信息能力建设和关键信息基础设施安全。《网络安全法》《密码法》《数据安全法》《网络安全审查办法》《关键信息基础设施安全保护条例》《关键信息基础设施网络安全保护基本要求》等都是重要的规范性法律文件。这些规范体现出硬法与软法结合的特点。然而，从具体规定来看，部分规范有关关键信息基础设施安全监管的规定还存在内容相互冲突、标准不相统一、可操作性不强等问题。因此，需要进一步细化关键信息基础设施安全监管的规定，加强标准的统一性，增强法律规范的体系性和系统性。

第二，建立健全关键信息基础设施安全监管职责体系。关键信息基础设施安全监督的主体众多，层级复杂。我们应当在坚持综合协调、分工负责的前提下，明确各个部门的监管职责：国家网信部门主要负责指导协调关键信息基础设施安全保护工作，相关行业主管监管部门负责关键信息基础设施的具体保护工作，国务院电信主管部门、公安部门和其他有关机关依法在各自职责范围内负责关键信息基础设施安全保护和监督管理工作。

第三，建立健全关键信息基础设施安全监管的技术体系。为了有效保障关键信息基础设施安全，国家需要充分发挥现代信息技术的立体化监测发现能力、智能化分析挖掘能力、可视化综合防控能力，并以此为依托建立涵盖采集汇聚层、数据治理层、智慧大脑皮层、业务应用层的技术体系架构。在此过程中，要对大数据分析、人工智能、知识图谱等新型技术的运用进行法律价值的引导和归化，并使用原则主义方法、价值衡量方法、比例原则方法来判断这些技术手段运用的妥适性。

第四，完善关键信息基础设施监管风险预警体系。近年来，我国逐步建立了信息安全风险预警制度，并对相关部门的风险预警职责进行了规定。但是，总体来讲，这些规定过于笼统，各部门职责划分也不是十分清楚，风险预警制度可操作性还不够强。因此，我们需要从发现和隔离网络安全风险、控制和降低网络安全风险引发的损害、科学合理分配网络安全风险引发的损失的整个流程构建一整套包括监测、预警、响应、控制以及应急恢复等在内的关键信息基础设施安全保护制度体系。

３．构建关键信息基础设施风险合作治理机制。从本质上看，关键信息基础设施安全属于公共产品，各个社会主体对此均负有一定的义务与责任。由于私主体在关键信息基础设施安全保障中的动力和压力不足，市场机制难以充分有效地发挥作用，而且关键信息基础设施安全的保障高度依赖广泛部署的网络技术产品和服务，网络安全风险信息的共享对于应对网络安全挑战至关重要。关键信息基础设施的风险治理是一项复杂的系统性工程，单靠某一主体的力量难以有效应对这些挑战。因此，构建一个高效的风险合作治理机制，在多方合作中增强关键信息基础设施的安全性和韧性显得尤为必要。

首先，明确各个参与主体的职责。合作治理的主体涵盖了政府、企业、社会组织以及公众等多个主体。这些主体在关键信息基础设施风险合作治理中承担了不同的职责，发挥着不同的功能。其中，政府是主导者和推动者。政府应完善关键信息基础设施的法律法规，明确责任主体，界定安全标准，出台激励政策，促进各方遵循。企业是中坚力量。企业往往是设施提供者或运营者，并拥有技术上的优势，在维护关键信息基础设施安全中发挥首要作用。社会组织和公众则负有日常实践中发现安全风险时及时报告的义务。

其次，建立有效的信息共享和沟通机制。关键信息基础设施面临的风险具有突发性和隐蔽性等特征。不同的主体一旦发现风险征兆需要在最短时间内将相关信息分享给相关主体，以便及时应对和处理。因此，不同的主体之间需要通过有效的沟通机制协调行动。例如，美国的“国家网络安全和通信集成中心”（ＮＣＣＩＣ）为联邦实体和私人实体之间建立了一个网络安全协调平台。该机构可以与私营部门沟通并向公众传递紧急信息，私营部门或公众在发现可能的网络威胁时，可以将有效的情报共享给其他主体，使各个主体都能从网络安全的合作成果中获益。

最后，建立健全关键信息基础设施风险治理的国际合作机制。在全球化背景下，基础设施的建设和维护常依赖于复杂的全球供应链，一旦某一环节受到攻击，可能导致整个系统的崩溃。此时，单靠某一国家的力量难以有效应对这些挑战。因此，建立国际合作机制，各个国家一道参与全球网络安全治理，分享经验和技术，可以更为有效地应对跨国网络威胁。对此，可以通过既有的国际组织和国际文件来建立相应的合作机制。例如，联合国、国际电信联盟、国际刑警组织等都可以作为合作机制在各自职能和领域范围内制定应对网络空间安全挑战的行动准则。对于中国来讲，可以在上海合作组织、金砖国家等框架内设立相关机制，在保证自身关键信息基础设施安全独立性的前提下，与成员国一道推进风险的合作治理。

（原文刊载于《法律科学》２０２５年第４期）

《数字法治》专题由上海市法学会数字法学研究会特约供稿，专题统筹：秦前松。